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次貸危機(jī)后，美國財(cái)政部提出新的監(jiān)管藍(lán)圖，提出“目標(biāo)導(dǎo)向”的監(jiān)管改革方向，這可能會(huì)成為全球金融監(jiān)管未來發(fā)展的方向。我國可以反思、借鑒次貸危機(jī)中所暴露出的金融監(jiān)管漏洞，結(jié)合中國國情建立適合自身的金融監(jiān)管體系�！�
監(jiān)管有效性是金融競爭力的重要方面。美國金融行業(yè)能夠領(lǐng)先其他國家和地區(qū)，說明其監(jiān)管體系和框架基本能夠適應(yīng)市場需求和符合市場實(shí)際。此次金融危機(jī)爆發(fā)前，美國采取的是“雙重多頭”金融監(jiān)管體制�！半p重”是指聯(lián)邦和各州均有金融監(jiān)管的權(quán)力，“多頭”是指有多個(gè)部門負(fù)有監(jiān)管職責(zé)。這一格局無疑符合美國一直倡導(dǎo)的分權(quán)和制約精神。
應(yīng)該承認(rèn)，美國的這套監(jiān)管體制確實(shí)在歷史上支持了美國金融業(yè)的繁榮。但隨著金融的全球化發(fā)展和金融機(jī)構(gòu)綜合化經(jīng)營的不斷推進(jìn)，“雙重多頭”的監(jiān)管體制出現(xiàn)了越來越多的“真空”，并使一些風(fēng)險(xiǎn)極高的金融衍生品成為“漏網(wǎng)之魚”。最為突出的真空就是各部門、各產(chǎn)品的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。不僅如此，近年來一直有華爾街人士抱怨，美國監(jiān)管體系機(jī)構(gòu)太多，權(quán)限互有重疊。而另一方面，監(jiān)管盲點(diǎn)也不鮮見，很多金融衍生產(chǎn)品沒有人管。其次，由于各種監(jiān)管規(guī)則制定得越來越細(xì)，在確保監(jiān)管準(zhǔn)確性的同時(shí)犧牲了監(jiān)管的效率，對市場變化的反應(yīng)速度越來越慢。最后，多頭監(jiān)管的存在，使得沒有任何一個(gè)機(jī)構(gòu)能夠得到足夠的法律授權(quán)來負(fù)責(zé)整個(gè)金融市場和金融體系的風(fēng)險(xiǎn)，最佳的監(jiān)管時(shí)機(jī)往往因?yàn)闀?huì)議和等待批準(zhǔn)而稍縱即逝。
美國金融監(jiān)管的最新改革藍(lán)圖
2008年3月31日，美國財(cái)政部公布了改革藍(lán)圖(簡稱“保爾森計(jì)劃”)。這項(xiàng)計(jì)劃被視為美國自上世紀(jì)經(jīng)濟(jì)“大蕭條”以來規(guī)模最大的金融監(jiān)管體制改革計(jì)劃，引起美國銀行業(yè)和地方政府的多方爭議。該計(jì)劃提出了短期和中期的金融監(jiān)管體制改革建議，并提出了長期的概念化的最優(yōu)監(jiān)管框架，其中短期的改革措施是向中期和長期最優(yōu)監(jiān)管框架的一種過渡。
短期的建議主要集中在針對目前的信貸和房屋抵押市場，采取措施加強(qiáng)監(jiān)管當(dāng)局的合作，強(qiáng)化市場的監(jiān)管等。中期的建議主要集中在消除美國監(jiān)管制度中的重疊，提高監(jiān)管的有效性。長期的建議是向著“目標(biāo)導(dǎo)向”的監(jiān)管方式轉(zhuǎn)變。它是對現(xiàn)代金融監(jiān)管框架的一種全新探索，借鑒了目前世界存在的各種監(jiān)管體系的優(yōu)缺點(diǎn)，最大的特點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)監(jiān)管框架和目標(biāo)緊密聯(lián)系。這種監(jiān)管模式的主要好處是，整合有自然合力的領(lǐng)域的監(jiān)管責(zé)任，而不是分割在不同的監(jiān)管者那里。比如，市場穩(wěn)定監(jiān)管當(dāng)局，注重所有各類金融機(jī)構(gòu)當(dāng)中可能影響市場穩(wěn)定的問題；審慎金融監(jiān)管當(dāng)局能夠注重不同類型金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)管理的共同因素；商業(yè)行為監(jiān)管當(dāng)局可以更加一致地對待監(jiān)管不同的產(chǎn)品，減少監(jiān)管套利。同時(shí)，“目標(biāo)導(dǎo)向”的監(jiān)管要比分業(yè)監(jiān)管框架更好地根據(jù)金融整體環(huán)境的改變而調(diào)整，也比單一監(jiān)管者體制更加清晰地關(guān)注某一特定目標(biāo)。
堅(jiān)持“目標(biāo)導(dǎo)向”的監(jiān)管方法，設(shè)立三個(gè)不同的監(jiān)管當(dāng)局：第一，負(fù)責(zé)市場穩(wěn)定的監(jiān)管當(dāng)局。美國財(cái)政部建議由美聯(lián)儲(chǔ)擔(dān)任該職，并有責(zé)任和權(quán)利獲得適當(dāng)信息，披露信息，在監(jiān)管法規(guī)的制定方面與其他監(jiān)管當(dāng)局合作，為了整體金融市場的穩(wěn)定而采取必要的糾正措施和行動(dòng)；第二，負(fù)責(zé)與政府擔(dān)保有關(guān)的安全穩(wěn)健的審慎金融監(jiān)管當(dāng)局。新的審慎金融監(jiān)管當(dāng)局可以承擔(dān)目前聯(lián)邦審慎監(jiān)管當(dāng)局的責(zé)任，并負(fù)責(zé)金融控股公司監(jiān)管職責(zé)；第三，著眼于和消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管相關(guān)，負(fù)責(zé)商業(yè)行為的監(jiān)管當(dāng)局。商業(yè)行為監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)當(dāng)為金融公司進(jìn)入金融服務(wù)領(lǐng)域，出售其產(chǎn)品和服務(wù)方面，提供和制定適當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。這樣的監(jiān)管方法可以在增強(qiáng)監(jiān)管的同時(shí)，更好地應(yīng)對市場的發(fā)展步伐，鼓勵(lì)創(chuàng)新和企業(yè)家精神。
此外，還有兩個(gè)監(jiān)管者，一是聯(lián)邦保險(xiǎn)公司；一是公司財(cái)務(wù)監(jiān)管當(dāng)局。
美國財(cái)政部建議采用以“目標(biāo)導(dǎo)向”的監(jiān)管方式，認(rèn)為這種方式代表了未來最優(yōu)的監(jiān)管框架。相比“原則導(dǎo)向”監(jiān)管區(qū)分銀行、保險(xiǎn)、證券和期貨的分業(yè)監(jiān)管模式，以目標(biāo)為導(dǎo)向的監(jiān)管注重監(jiān)管的目標(biāo)，不再區(qū)分銀行、保險(xiǎn)、證券和期貨幾個(gè)行業(yè)，而是按照監(jiān)管目標(biāo)及風(fēng)險(xiǎn)類型的不同，將監(jiān)管劃分為三個(gè)層次：一是著眼于解決整個(gè)金融市場穩(wěn)定的市場穩(wěn)定監(jiān)管；二是著眼于解決由政府擔(dān)保所導(dǎo)致的市場紀(jì)律缺乏等問題的審慎金融監(jiān)管；三是著眼于和消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管相關(guān)，解決商業(yè)行為標(biāo)準(zhǔn)的商業(yè)行為監(jiān)管。上述三個(gè)層次監(jiān)管目標(biāo)和框架的緊密聯(lián)系，使監(jiān)管機(jī)構(gòu)能夠?qū)ο嗤慕鹑诋a(chǎn)品和風(fēng)險(xiǎn)采取統(tǒng)一的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，從而會(huì)大大提高監(jiān)管的有效性。
美國次貸危機(jī)對金融監(jiān)管模式的啟示
美國的次貸危機(jī)的影響雖未見底，但美國政府在這次危機(jī)中所采取的改革行動(dòng)帶給我們許多啟示和思考，我國在建設(shè)金融監(jiān)管模式方面可以借鑒美國的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。
第一，目標(biāo)性監(jiān)管是可供參考的改革路徑。藍(lán)皮書提出了三步走的計(jì)劃，正是考慮到了美國長期的歷史傳統(tǒng)和利益格局。與其類似，我國要實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一監(jiān)管需要付出較大的改革成本，而且我國的金融市場綜合化還處于起步階段，金融企業(yè)的主業(yè)特征比較明顯，統(tǒng)一監(jiān)管的必要性并不充分。因此應(yīng)著重在協(xié)調(diào)現(xiàn)有機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，明確主要監(jiān)管目標(biāo)的負(fù)責(zé)主體。要盡快明確責(zé)任主體，控制全面市場風(fēng)險(xiǎn)，落實(shí)市場穩(wěn)定性監(jiān)管。在市場綜合化的背景下，市場穩(wěn)定性監(jiān)管成為首要監(jiān)管目標(biāo)，也是抵御金融風(fēng)險(xiǎn)的主要屏障。
第二，正確認(rèn)識(shí)職能監(jiān)管機(jī)構(gòu)的利益主體性和競爭性，平衡安全與效率考量。在分業(yè)經(jīng)營的情境下，各職能監(jiān)管機(jī)構(gòu)的治理目標(biāo)帶有明確的部門性，利益難以協(xié)調(diào)，在市場綜合化的情況下，監(jiān)管競爭還可能誘使一些監(jiān)管機(jī)構(gòu)縱容本部門的越界行為，從而為金融危機(jī)埋下隱患。因此，在分業(yè)監(jiān)管的現(xiàn)有體制下，要尤其重視對監(jiān)管政策的組織協(xié)調(diào)和綜合考量。要汲取次貸危機(jī)的教訓(xùn)，推動(dòng)立法擴(kuò)大監(jiān)管范圍，把私募基金、對沖基金、信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)等納入規(guī)范的監(jiān)管視野，并加強(qiáng)對金融關(guān)聯(lián)企業(yè)的并表監(jiān)管。
第三，監(jiān)管方式要適應(yīng)市場的變化。盡管次貸危機(jī)的發(fā)生不能全部歸咎于監(jiān)管體制的松散，但次貸危機(jī)引發(fā)美國這次大規(guī)模的監(jiān)管體制改革，適應(yīng)市場變化、及時(shí)調(diào)整監(jiān)管方式是必要的。任何一個(gè)國家的監(jiān)管體制必須與其經(jīng)濟(jì)金融的發(fā)展與開放的階段相適應(yīng)，不管監(jiān)管體制如何選擇，必須做到風(fēng)險(xiǎn)的全覆蓋，不能在整個(gè)金融產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)和創(chuàng)新鏈條上，有絲毫的空白和真空，從而最大限度地減少由于金融市場不斷發(fā)展而帶來更嚴(yán)重的信息不對稱問題。面對日益復(fù)雜化的金融創(chuàng)新，金融監(jiān)管不宜過分依賴具體的規(guī)則約束，而應(yīng)采取更具靈活性的原則導(dǎo)向的監(jiān)管模式，注重加強(qiáng)同市場主體的溝通，處理好金融創(chuàng)新與風(fēng)險(xiǎn)、自由與管制風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系。
第四，應(yīng)該探索本土模式而放棄對西方模式的盲目追求和復(fù)制。發(fā)達(dá)國家的監(jiān)管已經(jīng)走過了四個(gè)時(shí)期，即金融自由化發(fā)展時(shí)期(20世紀(jì)30年代以前)、廣泛的金融監(jiān)管時(shí)期(20世紀(jì)30～70年代)、從管制到自由化的回歸時(shí)期(20世紀(jì)70～90年代)、安全與效率并重時(shí)期(20世紀(jì)90年代)。目前出現(xiàn)的金融監(jiān)管改革實(shí)際上是第五個(gè)時(shí)期演進(jìn)的過程。發(fā)達(dá)國家的金融監(jiān)管改革說明，即使人們認(rèn)為的“成熟”的金融監(jiān)管體系本身也在一直變動(dòng)，甚至是劇烈變動(dòng)。中國目前尚不可能一勞永逸地找到一個(gè)發(fā)達(dá)國家的范例來照抄，而應(yīng)根據(jù)我國自身的歷史背景、政治、文化因素，探索符合我國國情的監(jiān)管制度是目前監(jiān)管發(fā)展的方向。
第五、加強(qiáng)對金融產(chǎn)品鏈的監(jiān)管。金融監(jiān)管在一些金融衍生品上的缺位是導(dǎo)致金融危機(jī)產(chǎn)生的一個(gè)重要原因。我國在發(fā)展金融控股公司過程中，無論采用哪種監(jiān)管方式，監(jiān)管部門都應(yīng)加強(qiáng)對金融產(chǎn)品的監(jiān)管。針對那些缺乏實(shí)際交易基礎(chǔ)、設(shè)計(jì)復(fù)雜、風(fēng)險(xiǎn)無限放大的金融衍生品，監(jiān)管部門必須嚴(yán)格審查產(chǎn)品的設(shè)計(jì)機(jī)理、風(fēng)險(xiǎn)控制、投資對象，防止風(fēng)險(xiǎn)在系統(tǒng)內(nèi)部失去控制。
建立有中國特色的金融控股公司監(jiān)管體系
美國金融界曾對20世紀(jì)30年代的金融危機(jī)作了實(shí)證研究，得出的結(jié)論是在金融危機(jī)中倒閉的銀行有80%是單一銀行。而此次美國次貸危機(jī)也顯示了金融控股公司在抵御金融危機(jī)中的獨(dú)特優(yōu)勢，美國五大投行剩下的兩家最后也向銀行控股公司轉(zhuǎn)型。
由于我國真正意義上的分業(yè)監(jiān)管體制運(yùn)行不過5年時(shí)間，同時(shí)考慮到整合機(jī)構(gòu)涉及原有機(jī)構(gòu)的人員安排和新機(jī)構(gòu)的職責(zé)定位、監(jiān)管文化融合、監(jiān)管專業(yè)分工、內(nèi)部決策程序設(shè)計(jì)等方面的現(xiàn)實(shí)困難，這種格局在短期內(nèi)不宜改變。但是，金融控股公司的出現(xiàn)對我國的金融監(jiān)管體制提出了現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，因此必須提前謀劃有關(guān)問題。我國監(jiān)管體制改革要與我國金融控股公司發(fā)展和法制建設(shè)進(jìn)展等情況合理匹配，積極穩(wěn)妥地加以實(shí)施。
首先，我國目前監(jiān)督機(jī)制還不健全，實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)管所必要的一些信用制度、評(píng)估制度尚未建立�，F(xiàn)有金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)人員素質(zhì)和監(jiān)管手段跟不上統(tǒng)一監(jiān)管的需要，金融業(yè)的發(fā)展、金融市場的完善程度與發(fā)達(dá)國家相比還有較大差距，作為被監(jiān)管對象的金融業(yè)尚未達(dá)到能夠適應(yīng)統(tǒng)一監(jiān)管的水平，因而在我國目前情況下，實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管模式的時(shí)機(jī)尚未成熟。
其次，金融控股公司由于其特殊的組織結(jié)構(gòu)和特點(diǎn)，同時(shí)具有多種金融功能的實(shí)現(xiàn)手段，而且金融控股公司的銀行子公司、信托投資子公司、保險(xiǎn)子公司或證券子公司也可能同時(shí)具有實(shí)現(xiàn)某種金融功能的手段，金融業(yè)務(wù)創(chuàng)新使金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)界限日趨模糊，在此情況下，傳統(tǒng)的機(jī)構(gòu)監(jiān)管方式有可能出現(xiàn)監(jiān)管空白。而采用功能監(jiān)管方式，由于金融功能是相對穩(wěn)定的，盡管金融功能實(shí)現(xiàn)方式互相組合、千變?nèi)f化，但是只要金融監(jiān)管方式隨著其金融功能作出制度安排，就可以達(dá)到有效監(jiān)管的目標(biāo)。功能監(jiān)管更能適應(yīng)新形勢下我國金融業(yè)發(fā)展對監(jiān)管體制的要求，有利于我國金融產(chǎn)品的創(chuàng)新，更有效地防止金融風(fēng)險(xiǎn)的跨行業(yè)感染與積聚。
再次，強(qiáng)化對金融控股的功能監(jiān)管，按照銀行、保險(xiǎn)、證券、信托四大功能分工，分別設(shè)置監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管。由于金融控股公司的整體的風(fēng)險(xiǎn)不可小視，必須明確對其的牽頭監(jiān)管者，負(fù)責(zé)對其整個(gè)公司層面的業(yè)務(wù)規(guī)范、風(fēng)險(xiǎn)控制，以保證金融控股公司以安全和健康的方式運(yùn)行，防止其經(jīng)營狀況威脅到關(guān)聯(lián)存款機(jī)構(gòu)的生存。同時(shí)，負(fù)責(zé)牽頭完善監(jiān)管當(dāng)局的相互溝通的機(jī)制、方式和內(nèi)容，建立協(xié)調(diào)機(jī)制，避免監(jiān)管重復(fù)和監(jiān)管真空。
因此在對我國金融控股公司的監(jiān)管模式選擇上，宜采取機(jī)構(gòu)監(jiān)管和功能監(jiān)管相結(jié)合的綜合監(jiān)管模式，即對金融控股公司層面上由牽頭監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，對金融控股公司的金融子公司則由各監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行功能監(jiān)管。牽頭監(jiān)管機(jī)構(gòu)可確立為中國人民銀行。同時(shí)將我國金融監(jiān)管當(dāng)局已經(jīng)建立的監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議制度化，進(jìn)一步完善相互溝通的機(jī)制、方式和內(nèi)容。協(xié)調(diào)各自對金融控股公司的監(jiān)管舉措，避免監(jiān)管重復(fù)和監(jiān)管真空。今后可以在條件成熟時(shí)將監(jiān)管模式由牽頭模式過渡到“一體化監(jiān)管”模式。 |