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| 2009-06-17 秋風(fēng) 來(lái)源:21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道 |
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要弄清關(guān)于小產(chǎn)權(quán)房的爭(zhēng)論，需要回到問(wèn)題的根本：土地的歸屬及政府對(duì)具有不同歸屬的土地可行使之權(quán)力的性質(zhì)。按照現(xiàn)行法律，中國(guó)的土地可歸于兩類(lèi)所有權(quán)之下：一類(lèi)是全民所有制，此類(lèi)土地的所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使。另一類(lèi)是農(nóng)村的勞動(dòng)集體所有制，其具體所有者是村民集體組織如行政村或自然村。
現(xiàn)代的各國(guó)政府都有兩個(gè)不同身份。首先，它們是公共管理者，也即政府僅僅作為個(gè)人、企業(yè)之間交易的仲裁者，此即是公共管理權(quán)。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這是政府的本分，也是古典經(jīng)濟(jì)學(xué)理想中的政府。以土地而言，政府對(duì)公民和企業(yè)所擁有之土地僅行使公共管理權(quán)，具體而言，政府對(duì)土地產(chǎn)權(quán)及基于此產(chǎn)權(quán)進(jìn)行的各種交易提供法律支持和公共基礎(chǔ)設(shè)施支持，并進(jìn)行監(jiān)管，私人則為政府這些公共服務(wù)納稅。
20世紀(jì)以來(lái)，各國(guó)政府又增加了一個(gè)身份。不少政府直接占有相當(dāng)數(shù)量的資源、財(cái)產(chǎn)，包括土地，尤其是直接占有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)。這樣的政府類(lèi)似于普通投資者、企業(yè)股東，是一個(gè)私法意義上的法人。正是后一點(diǎn)讓政府多出一個(gè)身份。就與政府的關(guān)系而言，國(guó)家所有的土地與集體所有的土地具有不同的性質(zhì)。政府對(duì)于農(nóng)民集體享有所有權(quán)的土地行使公共管理權(quán)。對(duì)于國(guó)有土地，政府除了可以行使公共管理權(quán)之外，又是其私法意義上的所有者，而完全可能呈現(xiàn)為一個(gè)追逐土地利潤(rùn)最大化的角色。
當(dāng)代中國(guó)的情形與各國(guó)相近。一些地方政府擁有的資源、財(cái)產(chǎn)和企業(yè)的數(shù)量極其龐大，因而兩種身份的并存也就表現(xiàn)得最為明顯。
依據(jù)上面的分析，可以得出一個(gè)結(jié)論：農(nóng)村土地的所有權(quán)屬于農(nóng)村集體組織，政府對(duì)它只行使公共管理權(quán)。當(dāng)然，對(duì)于農(nóng)民對(duì)農(nóng)村土地使用權(quán)的行使，政府并不是不能進(jìn)行管理，但政府對(duì)農(nóng)村土地的管理只是公共性質(zhì)的管理。政府需要站在交易過(guò)程之外，以維持正常的交易秩序?yàn)橹饕氊?zé)。即便我們擴(kuò)張地解釋政府權(quán)力，政府也只能通過(guò)制定土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃等方式，對(duì)農(nóng)村集體用地的用途進(jìn)行安排。
但現(xiàn)實(shí)中，一些地方政府卻缺乏這樣的克制，沒(méi)有清晰地區(qū)分兩種權(quán)利、權(quán)力。一些地方政府把自己對(duì)國(guó)有土地可行使的兩種權(quán)力，直接用于農(nóng)村土地。之所以出現(xiàn)這種混淆，在很大程度上由于這些地方政府的利益考量。利益驅(qū)動(dòng)它追逐自己擁有之土地范圍的擴(kuò)大與收益的最大化。這兩項(xiàng)動(dòng)機(jī)支持著目前的城鄉(xiāng)土地分割格局。一些農(nóng)民將自己的土地用于商業(yè)性開(kāi)發(fā)建設(shè)，顯然會(huì)影響到地方政府對(duì)開(kāi)發(fā)建設(shè)性用地的壟斷性收益。
如果政府想解決圍繞著土地而來(lái)的種種社會(huì)沖突，那就需要正本清源，厘清政府對(duì)不同類(lèi)型土地的權(quán)力。從這個(gè)角度看，《土地管理法》應(yīng)當(dāng)考慮進(jìn)一步規(guī)范政府對(duì)于各類(lèi)土地的公共管理權(quán)。這種公共管理權(quán)既然是公共的，其基本原則就是平等地對(duì)待各種土地產(chǎn)權(quán)，包括國(guó)家所有權(quán)和農(nóng)民集體所有權(quán)，以及國(guó)家所有權(quán)與其上所設(shè)立之建設(shè)用地使用權(quán)。
而要做到這一點(diǎn)，就應(yīng)考慮把政府在國(guó)有土地上的兩個(gè)身份區(qū)分開(kāi)來(lái)，可以加強(qiáng)國(guó)土資源部專(zhuān)司土地之公共管理之職的力度，專(zhuān)門(mén)由此機(jī)構(gòu)承擔(dān)國(guó)有土地所有人的角色。類(lèi)似的改革在國(guó)有企業(yè)領(lǐng)域已經(jīng)完成了。 |
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