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| 2009-07-06 秋風(fēng) 來源:21世紀(jì)經(jīng)濟報道 |
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政府對土地如何進行法治化的有效管理？這無疑是《土地管理法》修訂的重要內(nèi)容，這涉及到兩方面內(nèi)容，一方面是規(guī)劃、土地征收審批等事先管理，另一方面是對土地違法行為的防范、制止等事后管理。
以事后管理為例，基本有兩套體系：一套體系是土地督察制。該制度自2006年起建立，這次準(zhǔn)備寫入《土地管理法》了，征求意見稿專門有一章界定國家土地督察與監(jiān)督檢查。督察體系分為兩級，中央政府國土資源部部長兼任總督察，他向地方派駐若干督察機構(gòu)，并可地方政府派出督察專員和工作人員進行巡視與督察。另一套體系則是由自上而下設(shè)立的國土資源系統(tǒng)進行相對常規(guī)的監(jiān)督檢查，依法制止和查處土地違法行為。
這一制度框架的基本特征是，只有縣級政府直接治理人民；縣級以上的各級政府，如現(xiàn)在的地市級政府、省級政府，以至中央政府，都不與民眾直接發(fā)生關(guān)系，它們都不是治理性而只是監(jiān)督性政府。
目前的土地管理制度就是據(jù)此建立的。土地管理系統(tǒng)的監(jiān)督檢查自不用說，新設(shè)立的土地督察機構(gòu)同樣是按照這樣的邏輯運轉(zhuǎn)。比如，征求意見稿說，土地督察機構(gòu)的職責(zé)是“依法監(jiān)督省級以及計劃單列市人民政府耕地保護責(zé)任目標(biāo)的落實情況、土地執(zhí)法情況、土地管理審批事項和土地管理法定職責(zé)履行情況等”。其工作方式是，檢查中發(fā)現(xiàn)的，應(yīng)向相應(yīng)的省級和計劃單列市政府“提出整改意見”，如果人們不聽，就要國家土地總督察“責(zé)令限期整改”。唯一的威懾措施是，“整改期間，暫停被責(zé)令整改地區(qū)的土地用途轉(zhuǎn)用許可和土地征收的受理和審批”。
這一制度，從某種意義上說很難充分抑制地方政府在土地問題上的不當(dāng)行為。土地督察們的“意見”，省級政府完全可以不執(zhí)行，因為，土地督察不是它的上級。國家土地總督察恐怕也很難真的暫停某省的土地用途轉(zhuǎn)用許可和土地征收的受理和審批。兩個省部級機關(guān)直接發(fā)生沖突的局面，不是雙方及相關(guān)部門愿意看到的。況且，總督察的一紙暫停令，也未必真能讓該省的土地征收活動停下來。問題的最終解決只能靠“協(xié)調(diào)”。
我們認(rèn)為，完善制度方法之一是將土地督察過程司法化。土地督察的目標(biāo)肯定是防范和制止地方政府違反相關(guān)土地法律、政策的行為。既然有違法行為，則必然有受害者�，F(xiàn)有制度最大的問題就是，受害者完全缺席，土地督察只與一個它自己其實無可奈何的違法主體打交道。那么，能不能換一個思路，土地督察主要與土地權(quán)益遭受侵害的民眾、企業(yè)打交道，通過向其提供救濟的方式間接地約束地方政府？
這樣，設(shè)立在各地的土地督察局立刻可以解決信息問題，權(quán)利受到侵害的農(nóng)民、市民或企業(yè)提出申訴，等于向土地督察機關(guān)提供了地方政府有可能違法的信息。土地督察機關(guān)向這些受害者提供救濟的過程，成為矯正地方政府不當(dāng)行為的過程。而這樣的處理過程，又能在一定程度上避免全國性政府及其土地管理部門與地方政府之間的直接沖突。
最為重要的是，一個司法化的土地督察處理程序是公開的，當(dāng)事人提起申訴，由它傳喚政府相關(guān)機構(gòu)及利益相關(guān)人，各方公開辯論，再由土地督察員作出某種具有約束力的裁決。這也有助把目前行政色彩十分濃厚的政府土地利用與管理活動，納入法治軌道，避免問題的解決變成部門之間的內(nèi)部“協(xié)調(diào)”。
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