《第一財經(jīng)日報》8月18日報道，第二次全國土地調(diào)查已進入最后階段，國土資源部近日再次下發(fā)通知，推出一些關(guān)鍵性政策，促成地方政府“放心大膽如實上報調(diào)查數(shù)據(jù)”。
用兩年半的時間，進行一項國家基本數(shù)據(jù)普查，決心不可謂不大。但兩年過去了，調(diào)查仍處在無法確信數(shù)據(jù)真實的狀況之中，實在是讓人憂心，現(xiàn)在才出臺讓地方政府如實上報數(shù)據(jù)的關(guān)鍵性政策，是否已經(jīng)太晚？
但這個通知中，最讓人啞然的是“增地不增任務(wù)、減地不減責(zé)任”。具體來說，就是為了換取如實上報，普查中確認(rèn)耕地增加或減少的省份，不調(diào)整由《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(2006～2020年)》確定的耕地保有量、基本農(nóng)田保護面積、建設(shè)用地總規(guī)模等指標(biāo)。也就是說，上報數(shù)據(jù)不會改變已有的用地規(guī)劃。
這是對已有的土地上報數(shù)據(jù)所產(chǎn)生結(jié)果的一種合法性確認(rèn)。原有的土地上報數(shù)據(jù)，存在虛報和瞞報的情況。例如有的地方政府對自己有利的就多報，對自己不利的就少報，甚至出現(xiàn)為多獲得基本農(nóng)田補貼，基本農(nóng)田面積超過當(dāng)?shù)馗乜偯娣e的笑話；不少地方又像私建了土地“小金庫”一樣，虛報數(shù)據(jù)，以獲得開發(fā)利益。
本來，這些虛報和瞞報的情況應(yīng)該受到查處，但實際情況是，在存在諸多不實的數(shù)據(jù)上，國家已制定了土地利用規(guī)劃�，F(xiàn)在，為了獲得實際數(shù)據(jù)，國土資源部不能不承諾如實報數(shù)，不會改變土地利用規(guī)劃的用地指標(biāo)。想必，這也意味著為了獲得一個屬實的數(shù)據(jù)，此前的虛報和瞞報行為將不會受到追懲，否則“思想負(fù)擔(dān)”仍將不能卸下。
就這樣，為了普查中的關(guān)鍵性政策獲得如實的數(shù)據(jù)，不僅將承認(rèn)此前虛報瞞報的結(jié)果，而且將寬縱此次的虛報瞞報行為，使此前已經(jīng)發(fā)生的違法用地行為既不被糾正，也不受追究。為著一個客觀的數(shù)據(jù)，需要出臺一個赦免違法行為的政策，此代價，實在不小。
從這種無奈的政策，可以看到治理的困局。國土資源管理需要切實的數(shù)據(jù)，而如實的數(shù)據(jù)需要寬縱違法行為。如果不寬縱此前的違法行為，那么切實的數(shù)據(jù)將沒有希望獲取。對違法行為“下不為例”式的合法性追認(rèn)，使得法律本身的嚴(yán)肅性被損害了。
事情并不到此為止。寬縱此前違法行為，是否足以達(dá)到獲得屬實數(shù)據(jù)的效果，仍然是一個問題。普查數(shù)據(jù)是制定土地規(guī)劃的依據(jù)，哪怕寬縱以往，不改變此前的規(guī)劃，上報數(shù)據(jù)仍會影響到今后的土地規(guī)劃制定，所以地方政府是否會如實報告數(shù)據(jù)，仍然不可預(yù)期。因為繼續(xù)不如實申報，不僅可能帶來未來的利益，而且將會使此前的違法行為貌似不曾發(fā)生，不如實申報可能有多重利好。更重要的是，哪怕是以政策反對法律法規(guī)，追授違法行為的合法性，也不能讓人擁有獲得真實數(shù)據(jù)的信心。
我們知道，數(shù)據(jù)作假已經(jīng)引發(fā)普遍質(zhì)疑，不只是國土普查必須出臺這樣一個政策，統(tǒng)計公報更會在發(fā)布之前對各種數(shù)據(jù)套用消除虛報的修正公式。在一個高度強調(diào)集中的行政體制之內(nèi)，決策正滑向不能得到真實情況支撐的陷阱，而行政體制仍在勉力而行，以求通過一些未必正當(dāng)?shù)恼邅慝@得實情，效果卻將繼續(xù)令人不敢保證。
作假的存在，固然有地方利益，有官員利益等。然而，作假問題難于克服的，除了治理結(jié)構(gòu)上的有意剝除地方考慮的傾向，也與治理結(jié)構(gòu)高度依賴權(quán)力自身的上下管理有關(guān)，因而缺乏社會對權(quán)力的規(guī)制，導(dǎo)致權(quán)力高度集中。
然而，治理結(jié)構(gòu)面臨如此困境，我未聞有何種改進的思考，而批評者仍在迷信權(quán)力集中的用途，好像權(quán)力的以上凌下更嚴(yán)厲一些，“垂直管理”更多一些，也就是下級權(quán)能縮小一些，情況就會好起來，而在我看來，通過下級擴權(quán)和社會開放之路，應(yīng)能收到更好效果。(作者系長江日報評論員)
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