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可以說遇到諸多問題和困難的“酒仙橋危改現(xiàn)象”是北京市危舊房改造中的一個縮影。長期以來，北京市政府一直非常重視“危改”工作，從解放初計劃經(jīng)濟體制下的以福利住房模式為背景的“救急救危”，到改革開放后經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型過程中的以福利住房和住宅商品化為背景的“主動解危解困”，再到如今市場經(jīng)濟體制下的以住宅商品化為背景的“與房地產(chǎn)開發(fā)和保護古都風貌相結(jié)合”，北京市“危改”工作經(jīng)歷了一個不斷發(fā)展完善的過程。
然而，為什么時至今日，“危改”工作中仍會遇到諸多困難和問題呢？
首先，經(jīng)過近幾十年的危改后，一些開發(fā)前景好、操作性強、利潤高的區(qū)域已改造完畢。剩下的要么有產(chǎn)權(quán)不清晰等歷史遺留問題，要么是由于土地用途、容積率等規(guī)劃指標限制，改造難度大——都可謂是“難啃的骨頭”。其次，1979年以后，隨著落實私房政策和后來的產(chǎn)權(quán)登記，土地和房屋的權(quán)屬關(guān)系發(fā)生了很大的變化，原來的一些國有存量住宅被下放或轉(zhuǎn)移給單位或個人，這大大提高了“危改”中土地取得環(huán)節(jié)的交易成本，延長了改造周期，降低了綜合開發(fā)的利潤。第三，以酒仙橋危改項目為例，這些住戶大多是下崗職工，在經(jīng)歷了國有企業(yè)改制后，其經(jīng)濟狀況和社會地位都發(fā)生了較大的轉(zhuǎn)變，一方面他們難以承受巨額的回遷費用，另一方面拆遷引致的一些生活成本也較為沉重。
由此可見，“酒仙橋危改現(xiàn)象”是當前背景下的階段性現(xiàn)象，是由于我國土地使用制度改革、住房制度改革、國有企業(yè)改制等一系列制度變遷共同作用而導致的。
實際上，這些住戶對危改有強烈的需求，因為改造之后該區(qū)域的生活環(huán)境、市政基礎設施等將得到較大的改善。之所以意愿沒有轉(zhuǎn)化為行動，核心問題在于他們大都難以承受較高的回遷成本和拆遷導致的直接或間接的交易費用。在該項目的改造過程中，作為政策執(zhí)行機構(gòu)的政府與作為政策目標群體的居民、開發(fā)商之間形成復雜的博弈關(guān)系。
一般來講，危改區(qū)住戶希望通過“危改”，既能解危、又能解困。解危就是改變身居危房的危險現(xiàn)實，是對更好居住環(huán)境的緊迫需求；解困是要求以舊房改造為契機，獲取盡可能多的原有住房所有權(quán)或使用權(quán)的補償。
而政府在“危改”中既要保護開發(fā)企業(yè)的合法收益，又要保護被拆遷群眾的利益。同時還要實現(xiàn)調(diào)整用地功能、疏散中心城區(qū)人口、落實城市規(guī)劃、增加財政收入等目標。
因而，三者之間的博弈就會出現(xiàn)如下狀況：當政府提出加快“危改”的政策措施后，居民若逐漸接受，對“危改”的意愿就會由平穩(wěn)向加快轉(zhuǎn)化，“危改”整體推進速度就會加快；當“解�！蹦繕擞斜Ｕ虾�，居民大多希望能盡可能多地獲取收益以實現(xiàn)“解困”，這時政府的意愿是維持現(xiàn)有政策，平穩(wěn)推進；若居民“解困”的愿望不能被完全滿足，對“危改”的意愿也趨于平穩(wěn)，這樣“危改”的步伐會放慢：“危改”放慢后，不僅居民的“解困”意愿不能實現(xiàn)，“解�！钡哪繕艘搽y以實現(xiàn)，于是居民的“危改”意愿又轉(zhuǎn)變?yōu)橄Ｍ涌�；政府在這種壓力下，不得不調(diào)整政策。
與之相似，政府提出一項“危改”優(yōu)惠政策，開發(fā)商逐漸認識到“危改”有利可圖，態(tài)度變?yōu)榉e極參與，于是“危改”步伐加快；開發(fā)商在參與“危改”過程中，為追求利益最大化，不斷尋求突破規(guī)劃限制，這就與政府實現(xiàn)城市規(guī)劃的目標發(fā)生沖突，政府仍會維持現(xiàn)有政策；開發(fā)商突破制約條件的意愿不能完全得到滿足，參與“危改”的積極性降低，這時“危改”的步伐就放慢了。
從上面對“危改”政策“制定—執(zhí)行—修訂—再執(zhí)行”過程的分析，可以發(fā)現(xiàn)政府在這一過程中處于主導地位。當危改項目進展緩慢或停步不前時，政府可以選擇是否采取行動，推出更積極的政策來推動“危改”實施。
從法律上講，如果房屋產(chǎn)權(quán)明晰，那么由誰來進行危舊房的維修和保養(yǎng)將會十分清晰。當前政府仍在“危改”中承擔解危、解困的責任，是由于在計劃經(jīng)濟時期的住房供給體制下，住房所有權(quán)向國家集中，由國家統(tǒng)一配置住房資源。當時住房投入的歷史欠賬較多。如今政府承擔“危改”的責任，實際上相當于“滯后”行使產(chǎn)權(quán)人的職責。
從本質(zhì)上講，“酒仙橋危改現(xiàn)象”的產(chǎn)生是與住房制度改革息息相關(guān)的，此問題的解決也必須從這個角度去尋求突破。首先，需要將“危改”與住房保障體系接軌。經(jīng)濟條件好的家庭通過購買商品房解決，中低收入家庭通過經(jīng)濟適用房、限價房解決，根據(jù)居民家庭的實際情況，符合條件的最低收入家庭通過廉租住房解決。這樣不僅有利于緩解居民支付大筆回遷費的壓力，也解決改造過程中住戶的居住問題。其次，要“改造”與“解困”相結(jié)合�！拔８摹敝猩婕暗淖魹槌鞘姓w利益犧牲了很多個人利益，然而受政府財政能力的限制，經(jīng)濟補償往往非常有限，甚至難以維持原有的居住水平。這就需要補償形式的多樣化，如在開發(fā)后給這些原住戶提供從事物業(yè)管理等工作崗位，或在他們承包底商店面時給予適當優(yōu)惠等等。
從長遠看，福利住房供給體制已終止9年，大量住房資源逐步由國家轉(zhuǎn)移到單位或個人。因此在“危改”中，政府應逐步退出這一角色，更多行使管理者的職能，而“危改”通過市場機制選擇開發(fā)主體，在政府有關(guān)部門的監(jiān)督和管理下實施改造。
(作者系北京大學城市與區(qū)域規(guī)劃系博士) |