|
為何地方政府熱衷爭奪金融資源——分稅制下地方政府的必然選擇
在中國社會科學(xué)院金融研究所近日發(fā)布其最新的《中國地區(qū)金融生態(tài)環(huán)境評價（2006—2007）》，并對全國31個省級行政區(qū)、90個中心城市、324
個地級以上城市的金融生態(tài)環(huán)境進行的綜合評價和排序即將全部出爐之際，記者獨家專訪了中國社科院金融研究所所長、該項目主持人李揚。
記者：為何將地方政府對經(jīng)濟的主導(dǎo)作為金融生態(tài)環(huán)境評價的一個很重要的標(biāo)準(zhǔn)？您提到過，自分稅制改革以后，各級政府對經(jīng)濟的主導(dǎo)性越來越強。這對金融體系有怎樣的影響？
李揚：分稅制改革后，中國經(jīng)濟發(fā)生了一項根本性的結(jié)構(gòu)變化，經(jīng)濟增長的政治推動力從中央政府轉(zhuǎn)為地方政府。地方政府已不再只是中央在地方的延伸和代理機構(gòu)，它已經(jīng)成為了一個有其獨立利益的實體，并在中央與地方之間形成了新的行政管理體制。這種體制對于金融體系的影響主要表現(xiàn)在三個方面：
一是分稅制下地方政府財權(quán)事權(quán)不對等，誘發(fā)中央和地方、上級和下級政府間的機會主義博弈；二是現(xiàn)行政績考核導(dǎo)向成為各級地方政府主導(dǎo)的投資擴張的強勁驅(qū)動力；三是制度供給的缺失使得地方政府可以毫無約束地主導(dǎo)資源配置。
應(yīng)該講，任何一個轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟體發(fā)展的過程就是中央政府打破地方軟約束和向地方政府分權(quán)的推進過程。中央政府通過權(quán)力分解和下放，以圖打破長期以來束縛經(jīng)濟發(fā)展的僵化計劃體制。中央政府的財政分權(quán)和權(quán)力下放，不僅是市場經(jīng)濟規(guī)律的客觀要求，也是推進經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型成功和深化的重要保證。
由此，才可能形成成熟市場經(jīng)濟的所謂“經(jīng)濟聯(lián)邦”的格局。1994年的分稅制改革也的確給我國在一定程度上帶來了財政的某種聯(lián)邦化趨勢，地方開始從一個不具法人地位，也不被承認享有獨立利益的“車間”，開始向一個由中央“控股”的、擁有合法獨立地位和利益，并可以此與中央及其他地區(qū)進行合理利益博弈的
“子公司”演變。
記者：這不是有利于發(fā)揮多個積極性嗎？
李揚：但是，上、下級政府的財政相互獨立卻導(dǎo)致上級政府很容易發(fā)生機會主義行為，把問題盡量往下級政府壓，把資金盡量往本級政府抽調(diào)。在這種體制格局下，利益博弈的邊界就必然會溢出體制之外，形成所謂“上有政策，下有對策”的局面，地方政府短期化傾向加劇，促使地方動用一切當(dāng)?shù)刭Y源進行灰色的甚至是非法的博弈。
由于很多地方政府入不敷出，又缺乏地方債券等正常的融資渠道，求助中央政府撥款就成為必然之勢，中央向地方的轉(zhuǎn)移支付遂成為地方政府預(yù)算收入的中央項目。而就當(dāng)前的情況論，中央財政的轉(zhuǎn)移支付能力畢竟有限，于是，地方政府自然就要把眼光投向金融資源。
問題是，隨著改革的逐步深化，金融資源已經(jīng)基本上按照市場化原則在全國范圍內(nèi)分配，基于這一機制，金融資源向富裕地區(qū)集中便成為必然。在這種情況下，貧窮地區(qū)的地方政府便只能通過行政或其他超經(jīng)濟的手段爭奪區(qū)域內(nèi)國有銀行分支機構(gòu)的金融資源。
從某種意義上說，在財政產(chǎn)權(quán)相對明晰的同時，中央和地方政府各自都存在不同程度的機會主義傾向的情況下，通過金融渠道爭用中央政府控制的金融“租金”，實際上是地方政府變相地與中央政府進行財政資源競爭的表現(xiàn)形式之一；而不發(fā)達地區(qū)的地方政府對國有金融系統(tǒng)之金融資源的爭奪則是一種無奈的選擇。
中國銀行業(yè)面臨的實質(zhì)風(fēng)險何在——警惕轉(zhuǎn)軌中諸多體制矛盾的累積
記者：具體地說，這次調(diào)查對中國銀行業(yè)的金融生態(tài)環(huán)境評價得出了怎樣的結(jié)論？
李揚：結(jié)論是這樣的。最近幾年以來，中國對金融風(fēng)險的管理已取得積極進展。中國的國有商業(yè)銀行通過財務(wù)重組、引入境外戰(zhàn)略投資者、股權(quán)多元化乃至海內(nèi)外上市等一系列改革舉措，已經(jīng)在相當(dāng)程度上改善了內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)并建立了正向激勵機制，尤其是銀行體系的不良資產(chǎn)比例和資產(chǎn)損失率已經(jīng)顯著下降。
盡管如此，中國國有商業(yè)銀行股份制改革的成效與風(fēng)險隱患仍然值得擔(dān)心。因為，目前這種靠資金推動的改革成績是否具有可持續(xù)性，這個問題只有在一段時期之后才能作出進一步的判斷。
我們的研究表明，中國銀行業(yè)所面臨的金融風(fēng)險問題實際上是中國政治體制、經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌過程中諸多體制性矛盾的累積，而不僅僅是國有銀行內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)或者業(yè)務(wù)運作模式的缺陷所致。
實際上，從不良資產(chǎn)的形成機制角度看，法治環(huán)境和社會誠信缺失等金融生態(tài)環(huán)境問題所造成的體制性風(fēng)險遠比金融機構(gòu)內(nèi)部治理方面的因素更為重要。如果這些體制性矛盾得不到有效解決，微觀治理結(jié)構(gòu)的改良并不能保證金融業(yè)一定能夠發(fā)揮有效的資源配置作用，金融風(fēng)險同樣也會發(fā)生并積累成災(zāi)。
在政府主導(dǎo)資源配置的經(jīng)濟體中，銀行即便能從治理層面將來自政府的直接干預(yù)擋在門外，但迫于經(jīng)濟的壓力，最終還是掙脫不出現(xiàn)行的體制框架。這意味著，當(dāng)中國國有銀行體系的內(nèi)部改造進行到一定階段之后，要想進一步鞏固和深化金融改革的成果，就必須要從根本上推進體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能。若非如此，當(dāng)下的一切努力就可能付諸東流。
記者：此前國際貨幣基金組織曾發(fā)表過一份研究報告指出，中國大型國有銀行的主要問題在于內(nèi)部治理與業(yè)務(wù)運作。您怎么看待這個觀點？
李揚：國際貨幣基金組織的經(jīng)濟學(xué)家和跨國公司的專家們針對國有商業(yè)銀行改革成效和風(fēng)險隱患所提出的問題應(yīng)該是在意料之中，但是他們對問題成因的分析未免過于表象，開出的藥方因而也難以做到“有的放矢”。
在我們看來，這主要是因為國際貨幣基金組織和跨國公司的專家們并沒有真正認識到中國金融業(yè)運行的深層次機制和體制環(huán)境及其對金融業(yè)的決定性影響。
比方說，在市場競爭的壓力下，國有商業(yè)銀行不得不又重新回到與地方政府合作的路子上去。銀行與地方政府簽訂合作協(xié)議，允諾向地方建設(shè)項目提供配套貸款和資金支持，而地方政府則為這些項目提供多方面的優(yōu)惠政策。這種源于開發(fā)性金融機構(gòu)的“銀政合作”模式之所以會在國內(nèi)商業(yè)銀行迅速“走紅”，其原因正基于此。
記者：您能舉個例子，并展開分析一下嗎？
李揚：以2006年8月份被查處的內(nèi)蒙古新豐電廠違規(guī)項目為例，共有9家銀行和2家財務(wù)公司參與貸款，貸款余額超過200億元。其中，國家開發(fā)銀行
56.97億元、工商銀行40.17億元、建設(shè)銀行31.35億元、中國銀行22.91億元、農(nóng)業(yè)銀行18.05億元、交通銀行11億元，其他還有中信、招商、民生等各家銀行，幾乎將中國各大商業(yè)銀行一網(wǎng)打盡。
由此，我們可以清楚地看到，中國的金融風(fēng)險固然有金融機構(gòu)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)缺陷的原因，更有制約金融業(yè)生存與健康發(fā)展的外部“生態(tài)環(huán)境”這個體制性根源。
此外，國際貨幣基金組織和跨國公司的專家們在批評中國國有商業(yè)銀行股份制改革的成效與風(fēng)險隱患，并建議進一步分散股權(quán)結(jié)構(gòu)、改進激勵機制的時候，似乎忽略了中國各地區(qū)之間顯著的信貸資產(chǎn)質(zhì)量差異問題。
從課題組的研究數(shù)據(jù)看出，2003—2005年，信貸資產(chǎn)質(zhì)量最差地區(qū)與資產(chǎn)質(zhì)量最好地區(qū)的不良資產(chǎn)比率相差一直在10倍以上，不良資產(chǎn)損失率相差也在10倍左右。
信貸資產(chǎn)質(zhì)量顯著的地區(qū)間差異很難通過國有商業(yè)銀行本身的特征加以解釋，比如內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)或者業(yè)務(wù)運作模式的缺陷。數(shù)據(jù)表明，各地區(qū)的貸款均主要來自四大國有商業(yè)銀行，資產(chǎn)質(zhì)量高的地區(qū)與資產(chǎn)質(zhì)量低的地區(qū)之間在這一點上并不存在顯著差異。
由于四大國有商業(yè)銀行的垂直化管理模式已經(jīng)推行多年，經(jīng)過銀行管理體制的集中化改造，各地分支機構(gòu)的管理者已經(jīng)不再受地方政府的領(lǐng)導(dǎo)，銀行貸款也必須經(jīng)由地方政府無權(quán)干預(yù)的信貸評審委員會審批，其目的就是要使國有銀行建立起以利潤為導(dǎo)向的現(xiàn)代化商業(yè)銀行管理體制。因此，我們有理由相信，各省分行之間在信貸資產(chǎn)質(zhì)量控制方面不應(yīng)該存在顯著的水平差異。
但是，信貸資產(chǎn)質(zhì)量的地區(qū)差異在很大程度上卻與地方政府對轄區(qū)經(jīng)濟的干預(yù)活動有關(guān)。地區(qū)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和市場發(fā)育程度的差異，比如國有企業(yè)占當(dāng)?shù)亟?jīng)濟比重的不同，可以在一定程度上解釋地方政府對轄區(qū)經(jīng)濟的干預(yù)程度。數(shù)據(jù)顯示，國有企業(yè)資產(chǎn)規(guī)模占比較高的地區(qū)，不良資產(chǎn)比率相對較高。
記者：這一點并不令人感到意外。因為在國有企業(yè)資產(chǎn)規(guī)模占比較高的地區(qū)，國有企業(yè)貸款占比也相應(yīng)較高。而國有企業(yè)在償還銀行貸款過程中的道德風(fēng)險卻是眾所周知的事實，國有銀行對此往往束手無策。政府對國有企業(yè)的支持也不是什么秘密。
李揚：是的。按照國際貨幣基金組織和跨國公司專家們的看法，既然各地區(qū)的個體和私營企業(yè)貸款占比沒有顯著差異，而國有企業(yè)貸款占比明顯較高，這可能就意味著國有商業(yè)銀行在股份制改革之后仍然沒有進行商業(yè)化運作，或者說貸款沒有根據(jù)商業(yè)風(fēng)險進行定價。
但是，數(shù)據(jù)顯示，以各省區(qū)法院每年經(jīng)濟合同糾紛案件的結(jié)案率衡量的法律執(zhí)行效率與該地區(qū)國有企業(yè)資產(chǎn)規(guī)模占比呈現(xiàn)明顯的負相關(guān)關(guān)系。這在很大程度上能夠說明，在國有企業(yè)占比較高的地區(qū)，市場發(fā)育程度相對較低，地方政府的行政效率比較低下，它們對轄區(qū)經(jīng)濟的干預(yù)程度也可能相對較高。
有鑒于此，我們認為，資產(chǎn)質(zhì)量低的地區(qū)國有企業(yè)貸款占比之所以較高，在很大程度上是由于這些地區(qū)國有企業(yè)資產(chǎn)規(guī)模較大所致。至于信貸風(fēng)險的地區(qū)差異，則在更大程度上與地區(qū)間的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和法治環(huán)境差異有關(guān)。
從理論角度看，在任何一個國家，金融體系都絕非是獨立創(chuàng)造金融產(chǎn)品和金融服務(wù)的系統(tǒng)，它的運行更廣泛地涉及其賴以生存之區(qū)域的政治、經(jīng)濟、文化、法治等基本環(huán)境要素。在市場經(jīng)濟比較發(fā)達的國家，各種體制之間的協(xié)調(diào)性比較好，金融生態(tài)環(huán)境問題不突出，因而不構(gòu)成專門研究的對象。
而在中國這樣的體制轉(zhuǎn)軌國家，這種因“體制之間的相互不協(xié)調(diào)”而產(chǎn)生的金融生態(tài)環(huán)境問題對于銀行體系的改革就有著特別的重要意義，它可以說明為什么在體制轉(zhuǎn)軌過程中，某些體制的改革“超前”和“滯后”（瓶頸）都可能造成無效率的結(jié)果。
誰該對惡化的地區(qū)金融生態(tài)環(huán)境負責(zé)——責(zé)任并不全在地方政府
記者：既然如此，誰該對惡化的地區(qū)金融生態(tài)環(huán)境負責(zé)？這次金融生態(tài)環(huán)境評價對構(gòu)建良好的金融生態(tài)環(huán)境提出了哪些建議？
李揚：這個問題問得好。我們作為研究者，發(fā)現(xiàn)問題還不是目的，找到解決問題的建設(shè)性方法才是目的。從地區(qū)金融生態(tài)環(huán)境角度看，盡管是地方政府發(fā)動了不可持續(xù)的破壞性競爭，并造成了某些地區(qū)金融生態(tài)環(huán)境的惡化，但導(dǎo)致這種狀況的深層次原因卻不完全在于地方政府。有鑒于此，構(gòu)建良好的金融生態(tài)環(huán)境至少需要包括以下幾個層面的體制改革。
一是深化行政管理體制改革，加快推進政府職能轉(zhuǎn)變，合理劃分中央和地方的公共事務(wù)管理職責(zé)。
地方政府的破壞性競爭以及由此產(chǎn)生的對地區(qū)金融生態(tài)的負面影響的存在，一個至關(guān)重要的原因在于，政府與市場的權(quán)利邊界不清晰，政府體系沒有從根本上轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜⻊?wù)型政府。改革開放以來，中央政府在縱向職權(quán)劃分上以簡政放權(quán)為重點，不斷調(diào)整和理順各級政府的職權(quán)關(guān)系，取得了一定成效。但是這種行政性分權(quán)模式仍存在不少問題，尤其是各級政府的職能劃分依據(jù)不規(guī)范或不合理。
記者：我看到一份叫《中國利民分權(quán)化管理》的世界銀行報告說，“實際上，中國將失業(yè)補償、醫(yī)療保險和養(yǎng)老金責(zé)任下放到地區(qū)（市）和縣政府，這在實際上獨一無二的�！�
李揚：是的。隨著中國經(jīng)濟的發(fā)展和市場化進程的推進，地方更多地承擔(dān)了經(jīng)濟發(fā)展的責(zé)任，更多的事權(quán)也被下放，地方政府的權(quán)利逐漸擴大。在這樣的前提下，基于對中央政府在利益分成機制上的不信任，地方政府必然存在著利用“模糊產(chǎn)權(quán)”和“預(yù)算軟約束”的制度環(huán)境來攫取體制外收入的動力。
為此，需要積極探索法治性分權(quán)模式，加快健全和完善相關(guān)的法律法規(guī)體系，修改有關(guān)法律，或制定專門的法律、法規(guī)，按性質(zhì)、領(lǐng)域、范圍等明確界定各級政府職權(quán)，實現(xiàn)縱向政府行政層次的合理化，并將調(diào)整各級政府職權(quán)范圍的程序法定化�！ �
二是改革不合理的稅制體系和稅收征管模式，建立規(guī)范的財政均等化轉(zhuǎn)移支付制度，強化對中央和地方各級政府和各部門的預(yù)算管理和審查監(jiān)督制度。
自黨的十四屆三中全會以來，盡管中央已逐步明確了以公共財政為導(dǎo)向的財稅體制改革目標(biāo)，但是近年來地方財稅體制改革嚴(yán)重滯后。地方稅缺乏主體稅種，以增值稅、營業(yè)稅等流轉(zhuǎn)稅為主的稅制體系使地方稅收過度依賴GDP增長，并且對中央的反周期政策極為敏感；由生產(chǎn)地或企業(yè)注冊地征稅的稅收征管模式不僅不利于縮小城鄉(xiāng)差距和地區(qū)差距，更進一步導(dǎo)致“政商勾結(jié)”和地方保護主義盛行。
由于在分稅制改革過程中沒有以規(guī)范的方式明確各級政府間的財權(quán)和事權(quán)關(guān)系，政府間財權(quán)和事權(quán)劃分不合理，結(jié)果導(dǎo)致財權(quán)層層上移，事權(quán)層層下移。公共支出的高度分權(quán)化與財政收入不斷集中化的趨勢形成鮮明對照。在公共支出總額當(dāng)中，中央支出僅占30%，按國際標(biāo)準(zhǔn)衡量處在一個較低水平。
1994年分稅制財稅體制改革的缺漏在造成省級以下地方財政嚴(yán)重困難的同時，也未能通過中央政府的轉(zhuǎn)移支付職能有效發(fā)揮地區(qū)間財政均等化的作用。雖然近年來中央對地方的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模逐年遞增，2001年、2002年、2003年中央補助地方支出分別為6001.95億元、7351.77億元和
8261.41億元，分別占當(dāng)年中央財政支出的51.0%、52.1%和52.7%，占地方財政支出的45.7%、48.1%和48.0%。
記者：地方政府“跑部錢進”之風(fēng)愈演愈烈，是否與此有關(guān)？
李揚：正是這樣。由于制度不規(guī)范、不透明，同時由于預(yù)算編報不完整，對中央撥款的去向和使用效率均缺乏有效的審查和監(jiān)督，規(guī)模龐大的轉(zhuǎn)移支付對于平衡地區(qū)間財政收入差距作用非常有限。從這個角度看來，要規(guī)范地方政府的行為，必須對現(xiàn)行財稅體制進行根本性的變革，著力解決地方財政與事權(quán)不匹配的問題。
三是強化社會信用體系建設(shè)，從立法和司法角度強化對債權(quán)人的利益保護機制，建立以保護債權(quán)人為中心的規(guī)范有序的社會信用環(huán)境。
四是推進金融體制改革，建立規(guī)范化的地方政府融資渠道，構(gòu)建多層次、區(qū)域化的資本市場，破除金融抑制和國有銀行壟斷。 |