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 ■有關專家表示，修訂應突出以人為本，直接明確規(guī)定賠償責任限額
4月24日，一名東航飛行員辭職遭遇航空公司索賠1275萬元一案，在昆明市中級人民法院終審宣判，判其賠償東航培訓費等共計140萬余元。
歷時近一年的“天價”索賠案塵埃落定，不管該案與東航“返航”事件有無關聯(lián)，但與“返航”事件牽出的飛行員跳槽難、旅客延誤賠償難等問題一樣，都從不同側面反映一個現(xiàn)實：民用航空法嚴重滯后于航空業(yè)發(fā)展。
今年1月，原民航總局代局長、現(xiàn)任民航局局長李家祥，在全國民航工作會議上表示：加快《民航法》修訂工作。有關專家認為，民航法修訂，應當突出以人為本的思想，加強對消費者權益和飛行員權益的保護。
爭議凸顯缺失
3月31日東航集體“返航”事件發(fā)生，在人們的熱切關注下，東航4月7日承認其系“人為因素”引起。
飛行員為什么故意返航？人們在進一步追問中得知：飛行員發(fā)泄對航空公司的不滿，用旅客與航空公司博弈。
跳槽難、勞動強度大、待遇不公……隨后，飛行員紛紛站出來訴苦，讓人們知道了高薪風光的飛行員還有如此之多的難言之隱，同時也讓人們了解了飛行員與航空公司間的博弈由來已久：2006年6月，因欲辦離職手續(xù)未獲公司批準，東航某分公司6名飛行員在東航上�？偛块_始為期5天的“絕食”抗議�！敖^食”飛行員稱，之前提出辭職，被公司按有關規(guī)定追索機長600萬元、副駕駛307萬的巨額賠償。2008年3月14日下午，由于認為受到了不公正的待遇，上海航空公司40余位機長同時報請“病假”。2008年3月28日，東星航空11名機長因與公司發(fā)生勞資等糾紛，集體“告假”……
“之所以發(fā)生以上事件，一個重要的原因就是，無論是航空法，還是原民航總局的規(guī)定，都沒有明確規(guī)定飛行員合理流動的機制�！敝袊ù髮W航空與空間法研究中心研究員張起淮認為，東航集體“返航”，是飛行員為了保護自己的權益，可又無法尋找到有利的法律武器和法律途徑的情況下，發(fā)生的“激進”行為。
張起淮進一步分析，大規(guī)模的飛行員辭職，主要是對航空公司內部管理機制的不滿。飛行員和航空公司之間缺乏一個有效運作的關系溝通和矛盾解決機制。一旦發(fā)生矛盾，即使飛行員的合法權益受到航空公司的侵害，飛行員也無法從正當?shù)耐緩接憘�“說法”，必然會導致雙方矛盾激化。
延誤旅客獲賠難的問題，一直被口“誅”筆“伐”，在這次“返航”事件的處理中，同樣受到爭議。據(jù)了解，民航法第一百二十六條規(guī)定，旅客、行李或者貨物在航空運輸中因延誤造成的損失，承運人應當承擔責任。經查明，集體“返航”事件，航空公司沒有免責理由，賠償是必須的�？稍趺促r償？賠多少？現(xiàn)行民航法并未作出規(guī)定。
依據(jù)2004年7月原國家民航總局出臺的《關于貫徹國內航空公司因自身原因造成航班延誤給予旅客經濟補償?shù)闹笇б庖姟�，東航只給每名旅客400元左右的補償，逃避了賠償責任，表態(tài)令受延誤的旅客十分不滿。
有關專家表示，民航法在旅客權益保護上，有兩個問題比較突出，一是在發(fā)生航班延誤的情況下如何處理？補償之外，如何對旅客進行賠償？現(xiàn)行民航法對此的規(guī)定缺乏可操作性；另一個是在造成旅客傷亡的情況下，對其的賠償數(shù)額與國際標準差距較大。
修訂步履蹣跚
“法律規(guī)定過于原則，操作性較差的民航法已經到了必須修改的地步。”中國民航管理干部學院航空法研究中心主任董念清教授表示，民航法已經實施了12年，現(xiàn)在環(huán)境發(fā)生了很大的變化，航空業(yè)也在迅速發(fā)展，中國航空運輸總周轉量已居世界第二位，民航法不適應現(xiàn)實需求的矛盾日益突出。
事實上，民航法從1996年3月起施行至今的12年里，伴隨著航空業(yè)發(fā)展中的新情況新問題，修訂民航法的呼聲就沒有斷過。
2003年，隨著民航重組的結束和我國加入WTO以及各項法制改革進程的加快，民航所面臨的國內外法制環(huán)境發(fā)生了變化。當時，據(jù)媒體報道，有關部門順應專家學者的呼吁，展開了民航法的修訂工作，稱“雙接軌”的需要：既要與市場接軌，又要與法制接軌。此后，還有報道“修訂草案稿已完成”、“有百余處修改”
等消息。
因賠償標準問題，2004年11月發(fā)生的包頭空難事件，長時間被炒得沸沸揚揚。2006年2月28日，原民航總局公布了《國內航空運輸承運人賠償責任限額規(guī)定》，將航空運輸承運人對每名旅客的賠償責任限額規(guī)定為40萬元人民幣。在2006年的兩會上，全國人大代表聯(lián)名建議修改民航法。人大代表、政協(xié)委員和一些法律專家認為，民航法有關條款滯后、民航內部管理制度不完善、不統(tǒng)一，其中不乏“自我保護”的“霸王條款”。
2007年1月，原民航總局公開表態(tài)，現(xiàn)行的民航法產生于政企合一時期，隨著民航改革政企分開后，該法部分內容已不適應民航發(fā)展和旅客權益保護的需要，亟待修訂。同時，透露已啟動了民用航空法修訂的調研工作。
時至今日，民航法的修訂還是“只聞樓梯響，不見人下來”。張起淮介紹，修訂工作不如預想的進展順利。最大的阻力來自民航業(yè)內部，民航管理部門出于對自身部門利益的維護，自然不會積極制定給自己增加約束的相關規(guī)定，包括旅客賠償及飛行員流動等方面。
突出以人為本
民航法應該修、急于修，已成社會共識。對此，專家提出了修改期望和建議。
張起淮認為，民航法的修改，應當突出以人為本的思想，加強對消費者權益和飛行員權益的保護，合理限制行業(yè)保護。他建議盡快組織相關管理人員和專家對目前民航法存在的缺陷，以及航空業(yè)出現(xiàn)的新問題加緊研究，制訂一部與國際接軌、適當超前的航空基本法。對目前民航法中有關賠償標準、航班延誤賠償?shù)嚷浜笥谏鐣l(fā)展的規(guī)定進行修改，添加機場安全管理、事故處理程序等規(guī)定。
民航法是在計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌的過程中制定的，主要針對行業(yè)監(jiān)管，對民航企業(yè)傾斜色彩濃。對此，董念清表示，在消費者與承運人二者的利益上，應從向承運人傾斜轉為向消費者傾斜。因為航空運輸業(yè)已不再是當初弱不禁風的行業(yè)，當初為了保護幼稚的民航業(yè)，法律上做出了一些傾斜，那么，在航空業(yè)成長壯大的今天，法律的天平應向消費者傾斜。
同時，他指出，目前世界有些國家(包括國際公約)的法律規(guī)定，都已經更多地轉向維護消費者權益了。
鑒于國際條約及各國航空基本法中對航空運輸?shù)馁r償標準和賠償責任限額都有直接規(guī)定，有關專家建議，我國也應在民航法中直接明確規(guī)定賠償責任限額，并本著
“法律面前一律平等”的原則，統(tǒng)一國際國內賠償標準。退一步講，如果考慮到我國目前的經濟發(fā)展水平，不能一步到位在民航法中直接規(guī)定，也應在民航法中授權國務院對賠償標準進行具體規(guī)定。而不能像現(xiàn)在這樣授權原民航總局。民航局與航空公司、機場利益掛鉤，難以實現(xiàn)公平。
專家還建議，應當明確對賠償責任限額的修訂時限、修訂程序和修訂期限等內容。 |