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12月5日，發(fā)改委、財(cái)政部、交通運(yùn)輸部和稅務(wù)總局終于公布了《成品油價(jià)稅費(fèi)改革方案（征求意見(jiàn)稿）》，向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。根據(jù)方案，在不提高現(xiàn)行成品油價(jià)格的前提下，將汽油消費(fèi)稅單位稅額由每升0.2元提高到1元，柴油由每升0.1元提高到0.8元，取消公路養(yǎng)路費(fèi)等六項(xiàng)收費(fèi)，中國(guó)成品油價(jià)格形成機(jī)制和燃油稅改革總算邁出了艱難而關(guān)鍵的一步。
作為一項(xiàng)具有風(fēng)向標(biāo)意義的關(guān)鍵領(lǐng)域的改革舉措，燃油稅的改革可謂命途多舛，從提議到出臺(tái)，歷經(jīng)14載辯論和角力，見(jiàn)證了中國(guó)壟斷領(lǐng)域改革之艱辛不易。就此而言，在改革處于深水區(qū)的今天，這部承載著國(guó)人打破壟斷，謀求經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)民主夢(mèng)想的方案能夠出臺(tái)并且公開(kāi)征求意見(jiàn)，其象征意義顯然遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于我們對(duì)內(nèi)容的實(shí)質(zhì)期待。
從方案本身的思路來(lái)看，其承擔(dān)的改革重任已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不限于14年前的初始目標(biāo)“費(fèi)改稅”這么簡(jiǎn)單。而是在規(guī)范政府收費(fèi)行為的同時(shí)，亦為資源耗竭型的中國(guó)經(jīng)濟(jì)模式走出困境承擔(dān)著節(jié)能減排的現(xiàn)實(shí)使命，甚至還承擔(dān)著為未來(lái)公路建設(shè)籌措資金的重?fù)?dān)。如此眾多的政策目標(biāo)，決定了燃油稅在技術(shù)環(huán)節(jié)上亦沒(méi)有想象中那么簡(jiǎn)單。燃油稅從最初開(kāi)始一個(gè)獨(dú)立的稅種設(shè)計(jì)，到最后變臉為以提高消費(fèi)稅的面目出現(xiàn)，說(shuō)明政策制訂者在平衡公共政策目標(biāo)方面面臨的種種考量。
對(duì)于民眾集中關(guān)注的燃油定價(jià)機(jī)制和公路收費(fèi)問(wèn)題，燃油稅改革方案沒(méi)有強(qiáng)力回應(yīng)，只是提到“不提高現(xiàn)行成品油價(jià)格”。在取消行政收費(fèi)方面，養(yǎng)路費(fèi)和過(guò)橋費(fèi)沒(méi)納入改革的范疇，除了取消掉“六費(fèi)”之外，原來(lái)計(jì)劃一次性取消的政府還貸二級(jí)公路收費(fèi)也變成了“逐步有序取消”。正如觀察人士評(píng)價(jià)提到，這是以“規(guī)范養(yǎng)路費(fèi)的形式進(jìn)行燃油稅費(fèi)改革，以更易于操作的形式，達(dá)到節(jié)約資源和規(guī)范收費(fèi)的雙重目的”。
而在成品油價(jià)格形成機(jī)制上，為了照顧石油企業(yè)的利益，漸進(jìn)改革的痕跡則更為明顯。我們一直強(qiáng)調(diào)這樣的一個(gè)邏輯：市場(chǎng)化的成品油價(jià)格形成機(jī)制是征收燃油稅的制度前提，沒(méi)有一個(gè)合理的價(jià)格，燃油稅將成為無(wú)源之水。但從方案看，采用的是以出廠價(jià)格為基礎(chǔ)的按照實(shí)際成本確定的最高零售價(jià)格，國(guó)家對(duì)成品油仍然實(shí)行價(jià)格管制，并未完全實(shí)行市場(chǎng)化的價(jià)格機(jī)制。這也意味著，國(guó)家財(cái)政對(duì)石油企業(yè)的補(bǔ)貼也不可能完全取消，“高不成，低不就”的價(jià)格扭曲的現(xiàn)狀不會(huì)隨著燃油稅的出臺(tái)立即走進(jìn)歷史。
除了上述兩大核心內(nèi)容，從配套措施來(lái)看，對(duì)于農(nóng)民、出租車、公交等特殊群體在增加燃油消費(fèi)稅之后的負(fù)擔(dān)問(wèn)題，方案通過(guò)財(cái)政補(bǔ)助的方式予以解決，并且強(qiáng)調(diào)妥善安置交通收費(fèi)征稽人員。而在燃油稅資金的使用方向上，雖然規(guī)定“�？顚Ｓ谩�，但并沒(méi)有完全用于未來(lái)公路建設(shè)，而是定義為“替代公路養(yǎng)路費(fèi)等六項(xiàng)收費(fèi)的支出，補(bǔ)助各地取消已審批的政府還貸二級(jí)公路收費(fèi)，并對(duì)種糧農(nóng)民、部分困難群體和公益性行業(yè)給予必要扶持”等，在維護(hù)現(xiàn)有利益格局上顯得非常小心翼翼。
當(dāng)然，燃油稅方案的出臺(tái)，只是改革的第一步，把解決因石油壟斷而產(chǎn)生一切問(wèn)題的希望都寄托在燃油稅方案的出臺(tái)，并不現(xiàn)實(shí)。考慮到方案目前正處于征求意見(jiàn)階段，我們建議管理層對(duì)以上的空白能夠給予制度上的回應(yīng)。首先，應(yīng)該給出成品油價(jià)格調(diào)整的更具操作性的方案；其次，燃油稅初始的意義在于“費(fèi)改稅”，在目前情況下一次性取消政府還貸二級(jí)公路收費(fèi)是可行的，而考慮到中國(guó)公路投資的主體和資金匱乏的現(xiàn)實(shí)，公眾不期待可以一下做到“一腳油門踩到底”，但對(duì)尚未取消的過(guò)橋費(fèi)、高速路費(fèi)等應(yīng)列出改革的時(shí)間表；再次，在農(nóng)民、公交、出租車等特別群體的照顧機(jī)制上，不妨采取直接減免的方式優(yōu)于財(cái)政補(bǔ)貼，防止補(bǔ)貼不到位的弊端；最后，世界上大多數(shù)國(guó)家對(duì)于燃油稅的資金都用于公路建設(shè)，改革方案應(yīng)該明確規(guī)定應(yīng)用于公路建設(shè)而不是去支付改革成本，為下一步使高速公路等真正成為公共產(chǎn)品而創(chuàng)造好的制度基礎(chǔ)。
對(duì)于燃油稅如此一項(xiàng)波及面大、利益影響大的重大改革舉措，管理層公開(kāi)征求民眾意見(jiàn)和建議，雖然時(shí)間為期不長(zhǎng)，但在缺乏直接表達(dá)民意的其他途徑的制度條件下，這些措施所表現(xiàn)出來(lái)的對(duì)民意的尊重和有限審議，堪稱進(jìn)步。盡管顯得小心翼翼，但我們相信，這種限制權(quán)力，保障權(quán)利，尊重民意的趨勢(shì)將會(huì)持續(xù)下去。 |