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浙江省一些地方近年來以經(jīng)營城市規(guī)范收費(fèi)為由，推出了一些廣告設(shè)施費(fèi)、場(chǎng)地費(fèi)等“空間資源”收費(fèi)項(xiàng)目，此舉在全省引起了廣泛的爭(zhēng)議。
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本報(bào)資料照片 | 政府規(guī)定，私人場(chǎng)地要向公家交錢
浙江省臨安市達(dá)美廣告有限公司經(jīng)理鄒智勇說，2006年8月間，臨安市政府下發(fā)了一個(gè)文件，稱不管是公共還是私人所有的場(chǎng)地和建筑物，凡設(shè)置戶外廣告設(shè)施的，都必須向政府部門交納戶外廣告場(chǎng)地費(fèi)。鄒智勇說，我們很驚奇，這是明擺著的侵權(quán)行為，于是有30多家廣告企業(yè)聯(lián)名向杭州市人民政府提起行政復(fù)議，上級(jí)派了一個(gè)工作組來臨安調(diào)查，我們以為有了解決的希望，以后卻石沉大海毫無音訊。
寧波海王星廣告裝飾公司為抵制戶外廣告設(shè)施費(fèi)，把當(dāng)?shù)爻枪芫指嫔狭朔ㄍ�，先后打了九�?chǎng)官司，耗時(shí)三年至今未了。公司總經(jīng)理董海嘯說，寧波市中級(jí)法院終審判決奉化城管局?jǐn)≡V，但他們拒不認(rèn)錯(cuò)，仍按原來文件繼續(xù)收費(fèi)。董海嘯說，為了公司生存，我們被迫交納了一部分費(fèi)用批下了幾只廣告牌，城管還說，這是企業(yè)“自愿交錢”，簡(jiǎn)直豈有此理。
寧波廣告協(xié)會(huì)副秘書長(zhǎng)謝嘉璐說，多年來，根據(jù)國家有關(guān)廣告管理?xiàng)l例，廣告公司在私人或公共的場(chǎng)地、建筑物上發(fā)布廣告，只要與業(yè)主簽約支付場(chǎng)租費(fèi)，經(jīng)主管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)即可施工作業(yè)了，而政府則在雙方收入中征收有關(guān)稅金。他認(rèn)為，這是行之有效的管理辦法，各方都已理解認(rèn)可。謝嘉璐說，戶外廣告進(jìn)入門檻低，屬薄利行業(yè)，很多是下崗工人、進(jìn)城農(nóng)民謀生的飯碗，如果政府再伸出手來收費(fèi)“扒一層皮”，企業(yè)確實(shí)難以承受。
三廳局發(fā)文，事態(tài)更趨復(fù)雜
就在各地紛爭(zhēng)難了的情況下，浙江省財(cái)政廳、建設(shè)廳和省工商局下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)戶外廣告資源有償使用收入征收管理的通知》(以下簡(jiǎn)稱“121號(hào)文件”)，提出近年來各地在征收戶外廣告中存在一些問題，有的脫離財(cái)政監(jiān)管“體外循環(huán)”，有的搞暗箱操作，也有的該收的費(fèi)用沒有收起來，因此需要加強(qiáng)管理和規(guī)范操作，其主要規(guī)定有三條：一是在公共場(chǎng)地、公共設(shè)施設(shè)置廣告的，需通過公開招標(biāo)、拍賣等方式取得使用權(quán)；二是非公共性質(zhì)的場(chǎng)地、建筑物，也可通過類似方式獲得有償使用；三是業(yè)主單位在自有建筑物、場(chǎng)地設(shè)置廣告的，同樣需要有償使用，即向政府管理部門交納“空間資源費(fèi)”。
此舉引發(fā)了更大的爭(zhēng)議，爭(zhēng)議的焦點(diǎn)主要圍繞后兩項(xiàng)的收費(fèi)規(guī)定。關(guān)于第一條公共或國有場(chǎng)地和建筑物的收費(fèi)，企業(yè)認(rèn)為是理所當(dāng)然的，而且多年來一直在交錢，只是希望不要因新的規(guī)定重復(fù)或多次收費(fèi)；但是，對(duì)于第二、第三條非公有或私人場(chǎng)地和建筑物的廣告，還要向政府交費(fèi)，大多企業(yè)表示難以理解接受。
據(jù)了解，近年來，浙江省各地一些政府部門以經(jīng)營城市和規(guī)范收費(fèi)為由，出臺(tái)不少廣告設(shè)施費(fèi)、場(chǎng)地費(fèi)等類似收費(fèi)項(xiàng)目，受到企業(yè)和物權(quán)所有者的抵制。溫州、臺(tái)州、寧波、金華、杭州等地發(fā)生多起此類訴訟案件，有的官司一直打到省高院。浙江省戶外廣告協(xié)會(huì)專業(yè)委員會(huì)委員李曉影說，因?yàn)槠髽I(yè)和物權(quán)業(yè)主的抗?fàn)�，社�?huì)輿論的質(zhì)詢和媒體的介入關(guān)注，各地對(duì)此類收費(fèi)尚有一些顧慮，雙方處于拉鋸僵持狀態(tài)。而121號(hào)文件提出的“空間資源費(fèi)”概念，并認(rèn)為這個(gè)資源屬公共資源，應(yīng)歸國家所有，這就為有爭(zhēng)議的收費(fèi)項(xiàng)目，提供了上級(jí)“紅頭文件”的支持。于是各地紛紛轉(zhuǎn)發(fā)121號(hào)文件，有的還借機(jī)擴(kuò)大收費(fèi)范圍。
李曉影說，如關(guān)于道路兩旁高架廣告，國家明文規(guī)定，高速公路距離為30米，國道為20米，而有的城市出臺(tái)文件，將相隔距離“自說自話”擴(kuò)大到60米。有的地方對(duì)企業(yè)在自身建筑物上安裝燈箱、徽標(biāo)，甚至商家在自家商店的玻璃上貼幾個(gè)廣告字，也要收取費(fèi)用，否則就予以處罰或強(qiáng)行拆除砸掉。因此，有群眾反映說，現(xiàn)在政府權(quán)力太大了�！吧瞎芴煜鹿艿兀虚g管空氣”，認(rèn)為121號(hào)文件實(shí)際上是政府變著法子與民爭(zhēng)利。
政府認(rèn)為，此舉符合法理
紹興市文鼎廣告公司總經(jīng)理沈惠明說，看到121號(hào)文件，大家都說不可理解，很快全省有169家企業(yè)聯(lián)合簽名蓋章，把申訴信送到省人大、省政府等機(jī)關(guān)和省三廳局，有的還直接到省城上訪，要求有關(guān)部門給個(gè)說法。為此，省三廳局多次與相關(guān)企業(yè)協(xié)商對(duì)話。有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)表示，121號(hào)文件出臺(tái)的本意，是為了將戶外廣告資源的有償使用納入規(guī)范管理，防止公共資源的流失，并不是鼓勵(lì)支持亂收費(fèi)。
關(guān)于收取城市空間資源費(fèi)是否合法的問題，浙江省財(cái)政廳綜合處處長(zhǎng)認(rèn)為，城市的土地屬于國有，由此派生的地下資源和地上公共空間資源所有權(quán)也應(yīng)該屬于國有，因此從法理上來說，由政府來行使公共資源的管理權(quán)是合法合理的。但對(duì)“空間資源費(fèi)”具體符合國家哪一條法律法規(guī)，這位處長(zhǎng)未作解釋。
然而，一些企業(yè)不服，認(rèn)為三廳局文件于法無據(jù)，繼續(xù)向省人大、信訪等有關(guān)方面投訴反映。在此情形下，浙江省三廳局作出新的表態(tài)，考慮到各方面的因素及認(rèn)識(shí)上的問題，經(jīng)“慎重研究”，決定對(duì)涉及非公有產(chǎn)權(quán)的建筑物、場(chǎng)地暫停收取“空間資源費(fèi)”。但是各地反映，現(xiàn)在基層一些部門仍在繼續(xù)收費(fèi)。有知情人士認(rèn)為，事情沒有這樣簡(jiǎn)單，因?yàn)?21號(hào)文件直接涉及部門經(jīng)濟(jì)利益，有的地方還相互取經(jīng)，如何收取更多的費(fèi)用，因此，省里雖然提出部分“暫�！眻�(zhí)行，但地方會(huì)從自身利益出發(fā)作出各種解釋，想要“暫停”也不容易。而且，關(guān)于場(chǎng)地或建筑物是公有還是非公有的界定，本身就是模糊概念，存在諸多爭(zhēng)議。臺(tái)州市匯寶廣告公司總經(jīng)理郭建榮說，我們臺(tái)州不但市里收費(fèi)，縣里也收費(fèi)，拿出的依據(jù)就是121號(hào)文件，我們說這個(gè)文件已暫停執(zhí)行，政府回答不知有這回事。據(jù)悉，前不久寧波、臺(tái)州、金華、嘉興、紹興等各地廣告公司又在串聯(lián)商議，如何應(yīng)對(duì)政府的“空間資源費(fèi)”。
法學(xué)界表示，“空間資源費(fèi)”缺乏上位法依據(jù)
事態(tài)的發(fā)展引起了法學(xué)界的關(guān)注，浙江省一些法律工作者曾與企業(yè)代表座談對(duì)話，聽取他們的申訴，并依據(jù)廣告法、物權(quán)法、規(guī)劃法、行政許可法等相關(guān)法律作分析研討。法學(xué)專家總的看法是，在當(dāng)前強(qiáng)調(diào)物權(quán)所有、規(guī)范政府權(quán)力和要求依法行政的大背景下，有關(guān)部門提出“空間資源費(fèi)”和出臺(tái)這樣一個(gè)收費(fèi)文件，是不夠嚴(yán)謹(jǐn)和存有瑕疵的。
一是缺乏上位法的依據(jù)。浙江大學(xué)法學(xué)與經(jīng)濟(jì)學(xué)研究所莊道鶴研究員說，任何部門、單位出臺(tái)法規(guī)、條例，必須以國家相關(guān)法律、法規(guī)，即上位法為依據(jù)，而不能擅自另行釋法，自作主張。他說，根據(jù)我國物權(quán)法規(guī)定，物權(quán)是一種絕對(duì)權(quán)，建筑物上面和地下空間的權(quán)利，都應(yīng)歸業(yè)主或物權(quán)的權(quán)利人占有、使用、處分。而“空間資源費(fèi)”這一提法，在目前我們國家頒發(fā)的相關(guān)法律中，找不到出處依據(jù)。莊道鶴說，戶外廣告一般都是豎起來的，要占有一定的空間，如果將其概念推而廣之，那么不僅是廣告業(yè)，其他所有占用空間的行業(yè)，包括建樓房的房產(chǎn)商、住樓房的戶主、豎電線桿路燈的電業(yè)公司，甚至種植樹木的農(nóng)戶、開大巴小巴的司機(jī)、走路的行人等等，也應(yīng)交納“空間資源”費(fèi)，因?yàn)樗麄兌颊加昧艘欢ǖ目臻g位置，而這在法理上是站不住的，執(zhí)行中是難以操作的。
二是混淆收費(fèi)概念的主體。浙江理工大學(xué)法學(xué)院副教授李班說，關(guān)于廣告空間占用的費(fèi)用，全國人大通過的廣告法和國務(wù)院頒布的廣告管理?xiàng)l例都有明確規(guī)定。如廣告管理?xiàng)l例第15條規(guī)定，廣告場(chǎng)地費(fèi)、建筑物占用費(fèi)，由當(dāng)?shù)毓ど滩块T會(huì)同物價(jià)、城建部門協(xié)商、制定，報(bào)當(dāng)?shù)厝嗣裾鷾?zhǔn)。因此，我們完全可以按國家現(xiàn)行的廣告法規(guī)來管理執(zhí)行，為何要節(jié)外生枝提出新的收費(fèi)名目呢？除了某些部門想借機(jī)尋租外，難有其他令人信服的解釋。
李班說，此外，一些政府部門的思想認(rèn)識(shí)上存在偏差，廣告場(chǎng)地費(fèi)、建筑物占用費(fèi)等費(fèi)用的發(fā)生主體，應(yīng)當(dāng)是企業(yè)和建筑物擁有者、支配者，他們是利益博弈的相關(guān)方，兩者地位是平等的，政府只是仲裁者、監(jiān)管者，現(xiàn)在政府把市場(chǎng)運(yùn)行的主體撇在一邊，自己擠進(jìn)來收錢，既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員，明顯是角色的錯(cuò)位。
三是涉嫌違規(guī)亂收費(fèi)。浙江隆森律師所張建平律師說，按照我國行政許可法規(guī)定，只有國務(wù)院或省級(jí)人民政府才可制定收費(fèi)項(xiàng)目。浙江省(2004)125號(hào)政府令《關(guān)于浙江省廣告管理若干規(guī)定》第26條明確規(guī)定，廣告審批部門履行廣告審批職能，不得收取任何費(fèi)用，而現(xiàn)在各地推出的“空間資源收費(fèi)”，大都是自行制定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，有的甚至每塊廣告牌、每只氣球、每條橫幅收多少錢，都開列清單，明碼標(biāo)價(jià)。因此，有人就說，這樣的話，就讓政府來辦廣告總公司，我們都給政府打工算了，這明顯是與政府職能相違背的。
“空間資源”當(dāng)需立法規(guī)范
浙江省法制辦一位不愿透露姓名的負(fù)責(zé)人說，121號(hào)文件屬規(guī)范性文件，不需要法制辦事先審核，但現(xiàn)在對(duì)“空間資源”及收費(fèi)提出這么多的異議，說明這個(gè)問題存在空白點(diǎn)和模糊地帶，需加快立法或行政規(guī)范。他說，圍繞“空間資源費(fèi)”的爭(zhēng)議訴訟，也反映了基層行政審批和行政執(zhí)法等方面存在一些薄弱環(huán)節(jié)。如因?yàn)槌霈F(xiàn)爭(zhēng)議，一些部門決定這幾年不審批廣告，這明顯是屬于行政不作為。還有一些地方出臺(tái)各種名目的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，如果沒有省級(jí)政府的許可，應(yīng)屬違規(guī)收費(fèi)。
有企業(yè)反映，因?yàn)閰⒓印翱臻g資源費(fèi)”的聯(lián)名申訴，地方政府就組織稅務(wù)大檢查，將參加簽名蓋章的企業(yè)進(jìn)行重點(diǎn)檢查，甚至雞蛋里面挑骨頭，沒問題也強(qiáng)迫企業(yè)承認(rèn)有問題。這位負(fù)責(zé)人表示，這些情況也應(yīng)引起我們的重視，政府的執(zhí)法檢查要有相應(yīng)規(guī)矩，不能見誰不順眼就把檢查組開進(jìn)去，權(quán)力需要有制度和法律的約束。
莊道鶴研究員說，近年來，山東、廣東、湖北、甘肅等地，也曾推出過“空間資源”收費(fèi)類似的舉措，因缺乏法律依據(jù)和難以落實(shí)操作，大都宣布暫�；蚴栈匚募Ｈ绺拭C省法制辦就叫停了蘭州市的戶外廣告位有償收費(fèi)。莊道鶴說，現(xiàn)浙江省三廳局對(duì)121號(hào)文件遮遮掩掩，還留下一條尾巴，不從根子上解決問題，各地的訴訟糾紛恐怕仍難以平息。 |