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一段時間來，社會各界呼吁減稅的聲音不斷出現(xiàn)：民眾因物價上漲、生活壓力加大而呼吁減稅；企業(yè)因外部環(huán)境惡化、經(jīng)營困難而呼吁減稅；學(xué)者們則基于近幾年財政收入高增長的事實，認為目前國內(nèi)稅負過高而呼吁減稅。一時間，似乎減稅成為了神奇的“金箍棒”，一經(jīng)使出，就可以挽救解決當前經(jīng)濟運行中所有的問題。
面對這種一邊倒的呼聲，作為一個財經(jīng)工作者，筆者認為，在我國當前財政收入增長趨緩、并將進入下行通道、財政支出壓力持續(xù)加大的前提下，必須要有一個清醒的頭腦，應(yīng)該審慎分析我國目前是否存在進一步全面減稅的空間。
一、 算一筆減稅明細賬：政府已經(jīng)減了哪些稅
在一片減稅的呼聲面前，似乎是政府近年來沒有減稅或減得太少。筆者算了一筆明細賬，自2004年我國啟動新一輪稅制改革以來，各項支持經(jīng)濟發(fā)展、改善民生的減稅政策次第出臺。特別是今年為應(yīng)對本輪全球性金融危機對我國經(jīng)濟帶來的負面影響，政府出臺了一系列減稅政策，涉及稅種多，受益人群廣，減稅金額大。可以說，近些年來，減稅一直在中國穩(wěn)步推進。具體的減稅措施有：
1. 全面取消農(nóng)業(yè)稅
在2004年開始進行農(nóng)業(yè)稅減免試點的基礎(chǔ)上，我國從2006年1月1日起全面取消農(nóng)業(yè)稅。這一政策使全國8億多農(nóng)民受益。與農(nóng)村稅費改革前的1999年相比，農(nóng)民每年減負總額超過1000億元，人均減負120元左右。
2. 提高工資薪金個人所得稅免征額
2005年修改《中華人民共和國個人所得稅法》，從2006年1月1日起將工薪所得費用扣除標準從每月800元提高到每月1600元，2007年再次修改《中華人民共和國個人所得稅法》，從2008年3月1日起將工薪所得費用扣除標準提高到每月2000元。
3. 免征儲蓄存款利息所得稅
從2007年8月15日起，居民儲蓄存款利息所得稅稅率由20%下調(diào)到5%，從2008年10月9日起，對儲蓄存款利息所得暫免征收個人所得稅。
4. 統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅，降低企業(yè)所得稅稅率
2007年對《中華人民共和國企業(yè)所得稅暫行條例》與《外商投資企業(yè)和國外企業(yè)所得稅法》進行合并，新的《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》于2008年1月1日起正式施行。新的企業(yè)所得稅法規(guī)定一般企業(yè)所得稅的稅率為25%，這使得基準稅率下降了8個百分點，所得稅負由中等偏上轉(zhuǎn)向中等偏下。同時，對符合條件的小型微利企業(yè)，減按20%的稅率征收企業(yè)所得稅。對國家需要重點扶持的高新技術(shù)企業(yè)，減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅。
5. 調(diào)整證券交易印花稅政策，對證券交易結(jié)算資金利息所得免征個人所得稅
從2008年4月24日起，證券交易印花稅稅率由3‰下調(diào)至1‰。2008年9月19日起，對股票交易印花稅政策再次進行調(diào)整，由現(xiàn)行雙邊征收改為向出讓方單邊征收。從2008年10月9日起，對證券市場個人投資者取得的證券交易結(jié)算資金利息所得，比照儲蓄存款利息所得，暫免征收個人所得稅，即對證券市場個人投資者的證券交易結(jié)算資金在2008年10月9日后(含10月9日)孳生的利息所得，暫免征收個人所得稅。
6. 提高出口退稅率
為緩解紡織企業(yè)的困難，穩(wěn)定出口，保障就業(yè)，2008年8月1日起將部分紡織品、服裝的出口退稅率由11%提高到13%，部分竹制品的出口退稅率提高到11%。2008年11月1日起，再次上調(diào)3486項商品的出口退稅率。調(diào)整的商品數(shù)量約占中國海關(guān)稅則中全部商品總數(shù)的25.8%。部分紡織品、服裝、玩具等勞動密集型商品的出口退稅率提高到14%，抗艾滋病藥物等高技術(shù)含量、高附加值商品的出口退稅率提高至9%到13%不等。從2008年12月1日起，進一步提高部分勞動密集型產(chǎn)品、機電產(chǎn)品和其他受影響較大產(chǎn)品等3770項商品的出口退稅率，并取消部分鋼材、化工品和糧食的出口關(guān)稅，降低部分化肥、氮肥等產(chǎn)品的出口關(guān)稅。
7. 實施支持抗震救災(zāi)和災(zāi)后恢復(fù)重建的稅收扶持政策
為了支持受災(zāi)地區(qū)做好抗震救災(zāi)及災(zāi)后重建工作，財政部、國家稅務(wù)總局和海關(guān)總署接連下發(fā)了《關(guān)于認真落實抗震救災(zāi)及災(zāi)后重建稅收政策問題的通知》和《關(guān)于支持汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建有關(guān)稅收政策問題通知》兩份文件，對受災(zāi)地區(qū)的企業(yè)所得稅、個人所得稅、營業(yè)稅、房產(chǎn)稅、契稅、資源稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、印花稅、車船稅、進出口稅收等稅收給予減免。自2008年7月1日起，對受災(zāi)嚴重地區(qū)的所有行業(yè)(國家限制發(fā)展的特定行業(yè)除外)實行增值稅擴大抵扣范圍政策，允許企業(yè)新購進機器設(shè)備所含的增值稅進項稅額予以抵扣。
8. 對個人首次購買普通住房免征印花稅、土地增值稅和減征契稅
從2008年11月1日起，對個人首次購買90平方米及以下普通住房的，契稅稅率由3%下調(diào)到1%；對個人銷售或購買住房暫免征收印花稅；對個人銷售住房暫免征收土地增值稅。
9. 推進增值稅轉(zhuǎn)型改革
我國現(xiàn)在實行的是生產(chǎn)型增值稅，即不允許企業(yè)抵扣購進固定資產(chǎn)的進項稅額，存在重復(fù)征稅問題，制約了企業(yè)技術(shù)改進的積極性。我國政府采取先試點，在試點的基礎(chǔ)上向全國推廣的方式推進增值稅改革。2004年首先在東北老工業(yè)基地對8大行業(yè)進行增值稅轉(zhuǎn)型的試點，并逐步向全國推廣；自2007年7月1日起，中部6省26個城市比照東北老工業(yè)基地試行擴大增值稅抵扣范圍政策。2008年7月1日起，內(nèi)蒙古東部五盟市及汶川地震受災(zāi)嚴重地區(qū)也納入增值稅轉(zhuǎn)型改革試點范圍。
據(jù)測算，今年印花稅兩次調(diào)整后2008年全年預(yù)計將減收印花稅1000億元左右；個人所得稅調(diào)整后將減少稅收收入約300億元；核電企業(yè)電力產(chǎn)品增值稅先征后退政策預(yù)計2008年將減少稅收收入20億元左右；落實抗震救災(zāi)和災(zāi)后重建的稅收優(yōu)惠政策初步估算將減少稅收收入150億元左右；三次調(diào)高出口退稅率增加退稅規(guī)模2008年169億元，2009年900億元左右；取消或降低出口關(guān)稅減收150億元左右。此外，廉租住房、經(jīng)濟適用住房和住房租賃有關(guān)稅收優(yōu)惠政策以及暫免征收存款利息所得稅等方面稅收政策調(diào)整所影響的財政收入規(guī)模尚難以預(yù)計。這一系列的減稅政策，都是以財政收入的讓步為前提的。
二、 當前積極財政政策正在推出兩項新舉措：減稅和增支
隨著美國次貸危機引發(fā)全球金融危機愈演愈烈，并加速向?qū)嶓w經(jīng)濟蔓延，我國經(jīng)濟也受到嚴重沖擊，一些主要經(jīng)濟指標下行趨勢明顯。減稅的呼聲愈加高漲起來。在陸續(xù)出臺了一系列減稅政策之后，黨中央、國務(wù)院決定對財政政策做出重大調(diào)整，實行積極的財政政策，這是繼1998年我國為應(yīng)對亞洲金融危機實施積極的財政政策之后，再次轉(zhuǎn)向?qū)嵤┓e極的財政政策。減稅和增支這兩項擴張性政策工具在此輪積極財政政策中也同時被采用。
1. 實施全面增值稅轉(zhuǎn)型改革
為應(yīng)對目前全球金融危機對我國經(jīng)濟發(fā)展帶來的不利影響，努力擴大需求，全面推行增值稅轉(zhuǎn)型作為一項促進企業(yè)設(shè)備投資和擴大生產(chǎn)、保持我國經(jīng)濟平穩(wěn)較快增長的重要舉措，其改革的重要性和緊迫性越發(fā)彰顯出來。2008年11月9日召開的國務(wù)院常務(wù)會議明確提出，我國自2009年1月1日起，將在全國所有地區(qū)、所有行業(yè)全面實施增值稅轉(zhuǎn)型改革，鼓勵企業(yè)技術(shù)改造。據(jù)測算，明年實施該項改革將減少當年增值稅收入約1200億元、城市維護建設(shè)稅收入約60億元、教育費附加收入約36億元，增加企業(yè)所得稅約63億元，增減相抵后將減輕企業(yè)稅負共約1233億元，成為中國歷史上單項稅制改革減稅力度最大的一次改革。
此外，為避免減稅所留下的空間有可能為各種收費所占據(jù)，政府同時實施強有力的減費措施，進一步減輕企業(yè)和社會負擔(dān)。發(fā)展改革委、財政部決定從2009年1月1日起，取消或停止城市房屋拆遷管理費、暫住證(卡)工本費、新資源食品申請審評費等100項涉及30個部門的行政事業(yè)性收費，總的減免金額約190億元。連同自2008年9月1日起停征的集貿(mào)市場管理費和個體工商戶管理費約170億元，今年以來國家采取的減費措施可直接減輕企業(yè)和社會負擔(dān)約360億元。
2. 增加保障和改善民生支出
當前我國從穩(wěn)健的財政政策調(diào)整為積極的財政政策，增支作為積極財政政策的另一個重要手段，成為本次積極財政政策的一個重要舉措。在發(fā)揮財政宏觀調(diào)控作用時，重點增加在民生工程、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境建設(shè)和災(zāi)后重建的支出，提高城鄉(xiāng)居民特別是低收入群眾的收入水平等方面。根據(jù)財政部數(shù)據(jù)，2008年1至9月全國財政支出增長較快的項目主要是：環(huán)境保護支出同比增長50.5%，社會保障和就業(yè)支出同比增長40.4%，工業(yè)商業(yè)金融等事務(wù)支出同比增長36.4%，醫(yī)療衛(wèi)生支出同比增長35.8%，農(nóng)林水事務(wù)支出同比增長33.3%，城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)支出同比增長31.1%，科學(xué)技術(shù)支出同比增長26.4%，教育支出同比增長21.2%。上述重點支出增加額占同期財政支出增加額的70%。
在國務(wù)院出臺的一系列擴大內(nèi)需的“國十條”措施中，兩年4萬億元投資計劃的重點正是民生領(lǐng)域。其中：保障性安居工程是2800億元，農(nóng)村民生工程和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施大體3700億元，醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育事業(yè)400億元，生態(tài)環(huán)境方面3500億元，重災(zāi)區(qū)災(zāi)后恢復(fù)重建1萬億元，這些無疑都是直接的民生工程；鐵路、公路、機場、城鄉(xiāng)電網(wǎng)1.8萬億元，自主創(chuàng)新結(jié)構(gòu)調(diào)整1600億元，這些對保障民生也有著莫大的關(guān)聯(lián)。在今年新增1000億元中央投資中，民生工程的投資占總額近70%，其中加快建設(shè)保障性安居工程安排100億元，加快農(nóng)村民生工程和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)安排340億元，加快醫(yī)療衛(wèi)生、教育文化等社會事業(yè)建設(shè)安排130億元，加快節(jié)能減排和生態(tài)建設(shè)工程安排120億元。
在當前財政收入增速下降的背景下，以減稅和增支為特征的積極財政政策勢必進一步加大財政收支平衡壓力。此外，從國際比較來看，我國稅收收入占GDP的比重是比較低的，在實施一系列減稅政策后，2009年我國財政收入增幅將大幅下降，財政收入占GDP比重也將下降，這將直接影響政府宏觀調(diào)控能力。筆者以為，那種認為我國目前還存在著進一步大規(guī)模減稅空間的說法是沒有科學(xué)依據(jù)的，也是行不通的。
三、 糾正三個誤區(qū)：克服對減稅問題認識的偏差
目前，在減稅問題的認識上存在著三個誤區(qū)，正是這種認識的偏差，使得當前出現(xiàn)了一邊倒的減稅呼聲。因此，有必要對此進行逐一分析。
誤區(qū)一：稅收萬能論
稅收與百姓的生活息息相關(guān)，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，人們對稅收也越來越重視，這是一件值得欣慰的事。但是，對稅收作用的重視和期望也應(yīng)把握好“度”：稅收對經(jīng)濟發(fā)展有不可替代的重要作用，但稅收卻不是醫(yī)治百病的靈丹妙藥，“稅收萬能論”并不可取。
當房價飆升時，稅收需要控制房價；當出現(xiàn)收入分配不公、貧富差距拉大情況時，稅收應(yīng)該為縮小貧富差距出力；為了節(jié)約能源，保護環(huán)境，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，稅收需要節(jié)約資源。凡此種種，不一而足，稅收被賦予了太多的使命，稅收萬能論也使普通民眾對稅收關(guān)注的熱度空前高漲。
事實上，稅收具有調(diào)控經(jīng)濟的作用，用稅收手段解決社會經(jīng)濟運行中的問題，是應(yīng)該的也是必要的。但必須認識到，在稅收的職能中，其首要職能是財政職能，也就是收入職能。其次才是經(jīng)濟調(diào)控職能。沒有稅收的收入職能，也談不上調(diào)控職能的發(fā)揮。另外，政府對市場的干預(yù)有經(jīng)濟手段和行政手段，而稅收只是經(jīng)濟調(diào)控手段之一，稅收不是一項孤立的政策，不能指望運用稅收政策去直接解決所有經(jīng)濟問題，還需要與其他相關(guān)政策綜合運用。
作為擴張性的財政政策工具，增加財政支出和減稅各有利弊，效果也各不相同。相比較而言，減稅因為具有受益效果更加直觀而容易被接受。但是，減稅的缺點也是明顯的。一方面，減稅一般是在一國稅收收入大幅增長的基礎(chǔ)上進行的。而在減稅實施之后，一旦經(jīng)濟形勢發(fā)生變化，稅基縮小，財政收入就會面臨縮減的尷尬境地；另一方面，減稅的政策效果不如增加財政支出那樣明顯和直接，往往有一定的“時滯”，給制定政策部門的決策帶來相當?shù)碾y度。
自上世紀90年代以來，我國政府根據(jù)經(jīng)濟形勢的發(fā)展變化和宏觀調(diào)控需要，相機抉擇，實施相應(yīng)的財政政策，靈活運用預(yù)算、稅收、國債、貼息、轉(zhuǎn)移支付、政府采購等多種政策工具，以及財政支出增減變化的結(jié)構(gòu)性安排，調(diào)控社會供求總量與結(jié)構(gòu)，為促進經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展起到了非常重要的作用。在當前的情況下，我們也不應(yīng)該只關(guān)注發(fā)揮稅收手段的調(diào)控作用，應(yīng)該注重運用組合工具發(fā)揮調(diào)控作用，才能取得良好的政策效果。
誤區(qū)二：大規(guī)模減稅空間論
當前有些人提出大規(guī)模減稅的一個主要原因，就是對進入“十五”時期以來稅收收入一直超GDP增長頗多質(zhì)疑。這一點從對稅收收入增長的描述中不難看出，先是所謂“高速”增長，繼而是“超�！痹鲩L，后來是“超速”增長。2007年，稅收收入的增長速度進一步躥升至30%以上，于是，又有了“超高速”增長的說法。這種說法的演變，事實上折射了人們在中國稅收收入持續(xù)高速增長問題上的一種迷茫。并且相當一部分人認為稅收收入還將一路高歌猛進，繼續(xù)超高速增長。
但是事實上，目前我國稅收收入不會持續(xù)高速增長，也就意味著并不存在大規(guī)模減稅空間。主要原因：一是隨著經(jīng)濟增長趨勢下滑，從2008年第三季度開始，財政收入增長趨緩已悄然出現(xiàn)。2008年上半年全國財政收入累計增長33.3%，第三季度增長10.5%，其中，7、8、9月分別增長16.5%、10.1%、3.1%，而10月全國財政收入同比下降0.3%，12年來首次出現(xiàn)負增長，11月份下降3.1%，預(yù)計財政收入增幅下降的趨勢還將延續(xù)到明年。在財政支出壓力增加的情況下，大規(guī)模減稅勢必加大財政赤字，給財政和經(jīng)濟運行帶來很大的風(fēng)險。二是從宏觀稅負來看，目前我國并不存在很大的減稅空間。根據(jù)世界銀行的研究分析表明：一國宏觀稅負水平與該國人均GDP呈正相關(guān)，人均GDP在750美元左右的國家，最佳宏觀稅負為20%左右；人均GDP在2000美元以上的中等收入國家，最佳稅負水平在23%左右；從發(fā)展中國家的一般情況看，宏觀稅負水平保持在15-25%這個區(qū)間是比較適宜的。我國目前人均GDP在1000美元到2000美元之間，按照上述研究結(jié)論，我國現(xiàn)階段的合理的稅負水平應(yīng)該在20%到25%之間。2007年我國不含社會保障收入的宏觀稅收負擔(dān)水平為18.28%，還遠遠沒有達到合理區(qū)間，更不存在很大的減稅空間。
筆者認為，在當前經(jīng)濟形勢下，為促進經(jīng)濟增長而進行適度減稅是必要的，但不能過度減稅。一則是因為過度減稅將隱藏財政風(fēng)險，削弱財政支出保障功能，不僅將影響到政府正常運轉(zhuǎn)，而且將削弱政府對貧困地區(qū)、中低收入人群提供基本公共服務(wù)的保障能力，削弱政府對教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、住房等民生領(lǐng)域的支出能力，加劇中國區(qū)域發(fā)展失衡、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展失衡和收入分配結(jié)構(gòu)的失衡，實質(zhì)上是對市場公平和社會公平更大的損害。二則是因為過度減稅并不能達到預(yù)期的刺激經(jīng)濟增長的效果。我國與美國等發(fā)達國家的稅制結(jié)構(gòu)存在差異，美國等發(fā)達國家是以所得稅等直接稅為主體，減稅主要也以減免所得稅為主，減稅可以有效刺激企業(yè)投資和個人消費，從而刺激經(jīng)濟增長；而我國是以間接稅為主的稅制結(jié)構(gòu)，減稅拉動需求的效應(yīng)不大。從所得稅來看，在當前由于國際市場需求低迷、勞動力成本增加、人民幣升值、企業(yè)貸款困難等因素造成企業(yè)微利或虧損的情況下，減免企業(yè)所得稅意義不大。而從個人所得稅來看，由于我國目前個人所得稅的規(guī)模不大，覆蓋率低，居民的邊際消費傾向不高，通過再次提高個人所得稅費用扣除標準，減免個人所得稅拉動需求的作用也有限。從流轉(zhuǎn)稅類看，增值稅將于2009年1月1日轉(zhuǎn)型，已相當于減稅1200多億元，而且減免流轉(zhuǎn)稅具有拉動物價下降的機能，因此，在當前情況下也不利于改善市場預(yù)期以促進內(nèi)需的增長。
誤區(qū)三：減稅必能減負
通常，減稅的最直接收益群體是企業(yè)和個人。因此，民眾對減稅寄予厚望，認為“減稅必能減負”。但實際上，納稅人的總負擔(dān)包括稅收負擔(dān)和非稅負擔(dān)，減稅只能減少納稅人的稅收負擔(dān)，但不能減少納稅人的非稅負擔(dān)，減稅所留下的空間有可能為各種收費所占據(jù)，“減稅”未必就能夠“減負”。因此，必須同時實施強有力的減費措施，進一步減輕企業(yè)和社會負擔(dān)，發(fā)揮與減稅政策相同的擴張效應(yīng)，促進企業(yè)增加投資和居民消費，擴大國內(nèi)需求。此外，減稅將直接減少政府財力，這就意味著政府提供教育、衛(wèi)生、社會保障等基本公共服務(wù)的能力也會相應(yīng)減弱。
如果說2008年政府一系列減稅措施是減稅的“過去時”，那么以減稅和增支為特征的積極財政政策則是政府刺激經(jīng)濟的政策“現(xiàn)在進行時”。其所產(chǎn)生的經(jīng)濟刺激成效在不久的一段時間內(nèi)將凸顯出來。據(jù)此，筆者認為，那種認為我國目前還存在著進一步大規(guī)模減稅的空間的說法是沒有科學(xué)依據(jù)的，我們必須認識到減稅并不是調(diào)控經(jīng)濟的惟一手段，靈活運用預(yù)算、稅收、國債、貼息、轉(zhuǎn)移支付、政府采購等多種政策工具將會收到事半功倍的效果。
當然，我國目前不存在進一步大規(guī)模的減稅空間，并不意味著稅制改革和稅收政策的調(diào)整就停滯不前。在當前國內(nèi)外經(jīng)濟形勢下，我國經(jīng)濟政策戰(zhàn)略應(yīng)是反周期應(yīng)急舉措與中長期可持續(xù)發(fā)展和深化改革相銜接，在進行反經(jīng)濟周期調(diào)節(jié)的同時解決體制、結(jié)構(gòu)等方面的深層次矛盾，以促進經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。在當前實施積極財政政策的背景下，應(yīng)按照“簡稅制、寬稅基、低稅率、嚴征管”的原則，繼續(xù)積極推進稅制改革，進一步完善稅制，努力構(gòu)建一個統(tǒng)一稅法、公平稅負、合理分權(quán)、理順分配關(guān)系、規(guī)范分配格局的稅收制度環(huán)境。 |