|
 |
|
改革開(kāi)放30年間，城鄉(xiāng)間大規(guī)模的人口流動(dòng)，已經(jīng)對(duì)戶(hù)籍制度形成了較大沖擊和挑戰(zhàn)。新華社記者 陳飛
攝 |
“找不到工作、沒(méi)有住的地方，他們就會(huì)走。那種認(rèn)為戶(hù)籍放開(kāi)、大城市就會(huì)人滿(mǎn)為患的情況不會(huì)出現(xiàn)，因?yàn)楝F(xiàn)在該來(lái)的都來(lái)了，只是法律上不承認(rèn)而已！”多名受訪(fǎng)專(zhuān)家指出，戶(hù)籍改革不能再停滯不前了，但單純放開(kāi)戶(hù)籍意義不大，逐步剝離附加在戶(hù)口上的勞動(dòng)就業(yè)、教育培訓(xùn)、住房待遇、生活福利以及社會(huì)保障權(quán)益等功能，降低戶(hù)籍“含金量”，比放開(kāi)戶(hù)籍登記更重要。
一個(gè)城市戶(hù)籍上到底捆綁了多少利益？河南籍來(lái)京農(nóng)民工劉永全給《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者算了一筆“戶(hù)籍賬”，按他的算法，一個(gè)北京戶(hù)籍上綁定的顯性經(jīng)濟(jì)利益竟超過(guò)百萬(wàn)元！盡管我國(guó)的戶(hù)籍制度多年來(lái)基本沒(méi)有改變，但在改革開(kāi)放30年間，城鄉(xiāng)間大規(guī)模的人口流動(dòng)，已經(jīng)對(duì)戶(hù)籍制度形成了較大沖擊和挑戰(zhàn)，戶(hù)籍制度管制城鄉(xiāng)勞動(dòng)力流動(dòng)的功能明顯弱化。然而依附在戶(hù)籍制度上的種種福利待遇，卻如一道道“隱性戶(hù)籍墻”，將大量有落戶(hù)需求的外來(lái)人口阻隔在城市之外，延緩了城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略推進(jìn)。
戶(hù)籍利益幾乎涵蓋所有公民權(quán)益
河南籍來(lái)京農(nóng)民工劉永全的這筆“戶(hù)籍賬”是這樣算的：如果我的孩子在北京上學(xué)，按目前農(nóng)民工子弟學(xué)校小學(xué)600元/學(xué)期、中學(xué)1000元/學(xué)期計(jì)算，僅9年義務(wù)教育階段我就能節(jié)約13200元；如果能像北京人一樣參加“一老一小”醫(yī)療保險(xiǎn)，每年交100元就可以獲得最高17萬(wàn)元的大病醫(yī)療保障；如果我暫時(shí)找不到工作，我們?nèi)宜目趯@得北京市每月300多元的低保金，按近10年來(lái)每年我失業(yè)2個(gè)月計(jì)算，我將獲得政府12000多元的補(bǔ)助；最為優(yōu)惠的是，如果我申請(qǐng)到一套90平方米的經(jīng)濟(jì)適用房，按北京五環(huán)路內(nèi)房屋均價(jià)接近2萬(wàn)元/平方米，賣(mài)了房我至少能獲得80萬(wàn)元，那對(duì)我是一個(gè)天文數(shù)字！
而事實(shí)上，一些因?yàn)樯鐣?huì)制度造成的隱性利益，劉永全還沒(méi)有看到。2009年，河南與北京的“一本”高考分?jǐn)?shù)錄取線(xiàn)文科相差20分，理科相差60分，而北大、清華等一流院校每年在北京的招生指標(biāo)有數(shù)百個(gè)，在全國(guó)除上海外其他省市的招生指標(biāo)不過(guò)數(shù)十人。今年2月，天津市投入40萬(wàn)元購(gòu)房即可獲得藍(lán)印戶(hù)口的政策宣布后，焦點(diǎn)房地產(chǎn)網(wǎng)在網(wǎng)民中做過(guò)一個(gè)訪(fǎng)問(wèn)。當(dāng)問(wèn)及“您辦理藍(lán)印戶(hù)口的主要目的是為了什么？”82%的網(wǎng)友選擇了“子女上學(xué)”。
在長(zhǎng)達(dá)50年的時(shí)間里，戶(hù)籍政策構(gòu)筑了“農(nóng)業(yè)戶(hù)口”與“城市戶(hù)口”在實(shí)際利益上的不平等，兩種戶(hù)口成為差別化分配各種利益的最直接標(biāo)簽。
三農(nóng)問(wèn)題專(zhuān)家、中國(guó)人民大學(xué)教授溫鐵軍說(shuō)，非農(nóng)業(yè)戶(hù)口在各項(xiàng)待遇上明顯優(yōu)于農(nóng)業(yè)戶(hù)口。在改革開(kāi)放前，城市人口靠國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼享受到從出生到死亡的各種保障制度，城鎮(zhèn)每安排一個(gè)人就業(yè)和生活需花費(fèi)3-4萬(wàn)元，而占人口80%的農(nóng)民一直與這種制度無(wú)緣。改革開(kāi)放后，仍然持續(xù)的城鄉(xiāng)二元體制進(jìn)一步強(qiáng)化了“城市戶(hù)口”附著的利益，從社會(huì)保障到教育、醫(yī)療、公共服務(wù)，“戶(hù)籍利益”幾乎涵蓋了所有公民權(quán)益。
城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的不公平
戶(hù)籍專(zhuān)家、北京理工大學(xué)教授胡星斗說(shuō)，1958年頒布的《中華人民共和國(guó)戶(hù)口登記條例》及配套制度，區(qū)分了“農(nóng)業(yè)戶(hù)口”與“城市戶(hù)口”，為限制農(nóng)村人口流入城市提供了詳細(xì)的制度安排，內(nèi)容包括常住、暫住、出生、死亡、遷出、遷入、變更等7項(xiàng)制度，在城市與農(nóng)村之間構(gòu)筑了一道高墻，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)從此在我國(guó)根深蒂固。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者在調(diào)查中了解到，當(dāng)前人口的宏觀調(diào)控和管理仍以戶(hù)籍人口為準(zhǔn)，導(dǎo)致一定程度的管理“失效”，上海等部分大城市的戶(hù)籍人口出現(xiàn)了零增長(zhǎng)或負(fù)增長(zhǎng)，但是城市人口的實(shí)際規(guī)模卻在膨脹，這說(shuō)明戶(hù)籍制度不足以反映當(dāng)前城市人口實(shí)際情況，顯性的戶(hù)籍“壁壘”已不再構(gòu)成城鄉(xiāng)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移阻力。
隨著我國(guó)市場(chǎng)化和城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，越來(lái)越多的農(nóng)民有了進(jìn)城務(wù)工的機(jī)會(huì)。據(jù)國(guó)家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心統(tǒng)計(jì)，全國(guó)已有1.4億流動(dòng)就業(yè)的農(nóng)民工。胡星斗認(rèn)為，城市對(duì)農(nóng)民工經(jīng)濟(jì)制度上的接納和社會(huì)制度上的不接納這一矛盾導(dǎo)致了我國(guó)城市化進(jìn)程中的最大不公，改革開(kāi)放至今，城鄉(xiāng)差距不但沒(méi)有縮小，反而進(jìn)一步擴(kuò)大，最關(guān)鍵的原因在于戶(hù)籍制度基本上沒(méi)有進(jìn)行改革。
在我國(guó)部分特大城市和沿海地區(qū)，流動(dòng)就業(yè)農(nóng)民工居留時(shí)間趨長(zhǎng)，在當(dāng)?shù)芈鋺?hù)的意愿明顯增強(qiáng)。浙江省嘉興市有180萬(wàn)流動(dòng)人口，調(diào)查顯示37.9%的人希望落戶(hù)。
華東師范大學(xué)現(xiàn)代城市研究中心主任寧越敏認(rèn)為，突破依附在戶(hù)籍上的就業(yè)體制壁壘和城市資源配置體制壁壘等“隱性戶(hù)籍墻”很難，它不但阻礙了農(nóng)民工向上流動(dòng)與公平競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)，而且剝奪了城市化的權(quán)益。
中國(guó)農(nóng)村問(wèn)題研究中心副主任項(xiàng)繼權(quán)教授說(shuō)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度要求遷徙自由，而戶(hù)籍制度還在通過(guò)人口登記區(qū)分不同的權(quán)利，企圖用這些權(quán)利將人口綁定在出生地，由此帶來(lái)的城鄉(xiāng)就業(yè)、居住、稅費(fèi)、教育、醫(yī)療、社保、衛(wèi)生、土地、參軍、消費(fèi)、人才、金融等諸多二元歧視制度或管理，阻礙了社會(huì)的良性運(yùn)行。一億多農(nóng)民工在城市不能共享發(fā)展成果，產(chǎn)生的流動(dòng)成本、公共管理成本和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)成本極高。
降低戶(hù)籍“含金量”更重要
溫鐵軍告訴《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者，質(zhì)疑戶(hù)籍制度的聲音不絕于耳，從公安部到地方政府，調(diào)研、方案一再出現(xiàn)，小范圍改革試點(diǎn)也從未中斷，然而全面改革仍付之闕如。戶(hù)籍制度改革本身并不復(fù)雜，但附加在戶(hù)籍制度之上的相關(guān)社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策以及由此形成的社會(huì)利益分配格局卻是錯(cuò)綜復(fù)雜的。
胡星斗說(shuō)，不能因?yàn)橐M(jìn)行配套制度改革，就減慢戶(hù)籍改革速度。相反，應(yīng)當(dāng)通過(guò)戶(hù)籍改革，推動(dòng)其他附加制度改革，為地區(qū)間人口有序流動(dòng)提供更科學(xué)、合理和公平的保障。如今，上海、重慶、廣東、浙江、山東等地展開(kāi)了新一輪戶(hù)籍改革，一個(gè)共同點(diǎn)是逐步放寬城市準(zhǔn)入門(mén)檻，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶(hù)籍登記管理制度，用居住證取代暫住證，實(shí)現(xiàn)人口的軌跡化管理。
浙江省嘉興市從2008年10月開(kāi)始實(shí)施城鄉(xiāng)一體化戶(hù)籍管理制度改革，取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)戶(hù)口性質(zhì)劃分，實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶(hù)口登記制度和遷移制度。只要具有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來(lái)源的申請(qǐng)人，準(zhǔn)予其戶(hù)口在本地落戶(hù)。嘉興市新居民事務(wù)局副局長(zhǎng)張俊說(shuō)，戶(hù)改的實(shí)質(zhì)是調(diào)整城鄉(xiāng)識(shí)別標(biāo)識(shí)，使有關(guān)行政制度的執(zhí)行與戶(hù)口相分離，倒逼就業(yè)、社保、教育等與戶(hù)口相關(guān)制度的配套改革。
國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵、華東師范大學(xué)現(xiàn)代城市研究中心主任寧越敏等專(zhuān)家建議，應(yīng)穩(wěn)妥有序地改革戶(hù)籍管理制度，逐步分期分批有條件地解決長(zhǎng)期在城鎮(zhèn)務(wù)工就業(yè)的流動(dòng)人口進(jìn)城定居落戶(hù)問(wèn)題，特別是允許攜家眷長(zhǎng)期在城鎮(zhèn)務(wù)工就業(yè)的外來(lái)人口辦理城鎮(zhèn)落戶(hù)手續(xù)。同時(shí)，積極推進(jìn)流動(dòng)人口待遇市民化，使其在就業(yè)、教育、住房和社會(huì)保障等方面，享有和具有本地戶(hù)籍的市民平等的待遇。
采訪(fǎng)中，北京、上海等城市部分人士擔(dān)心，戶(hù)籍放開(kāi)了，會(huì)有很多人涌進(jìn)大城市，造成資源緊張，地方財(cái)政無(wú)力負(fù)擔(dān)。中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)村發(fā)展研究院教授白南生認(rèn)為，這樣的擔(dān)心沒(méi)有道理，目前已經(jīng)有大量人口沉淀在城市了，工作是他們留在城市的第一因素�！罢也坏焦ぷ鳌](méi)有住的地方，他們就會(huì)走，那種認(rèn)為戶(hù)籍放開(kāi)、大城市就會(huì)人滿(mǎn)為患的情況不會(huì)出現(xiàn)，因?yàn)楝F(xiàn)在該來(lái)的都來(lái)了，只是法律上不承認(rèn)而已！”
至于地方財(cái)政的負(fù)擔(dān)問(wèn)題，陸學(xué)藝認(rèn)為可以從兩個(gè)方面解決，一是以進(jìn)入城市的居民是否有穩(wěn)定收入、職業(yè)、住所，是否交稅，來(lái)判斷是否能享受到相關(guān)待遇，政府應(yīng)對(duì)公民承諾，只要沒(méi)有不良記錄，工作一定年限后就可以享受到相應(yīng)的待遇。二是要全國(guó)一盤(pán)棋來(lái)考慮社會(huì)保障問(wèn)題，中央政府應(yīng)明確規(guī)定提高地方財(cái)政用于教育、醫(yī)療、社保的資金比例，同時(shí)應(yīng)對(duì)一些外來(lái)人口入籍入戶(hù)多的城市加大轉(zhuǎn)移支付力度，以保證它接納更多的外來(lái)人口。
此外，人口管理的手段也應(yīng)進(jìn)行革新。胡星斗說(shuō)，應(yīng)建立身份證電子管理系統(tǒng)，把戶(hù)口、檔案電子化，戶(hù)籍相關(guān)資料都放到證件管理系統(tǒng)中，包括個(gè)人納稅情況、申領(lǐng)低保的情況，還有信用情況、犯罪記錄等，將傳統(tǒng)的戶(hù)籍管制轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)人口行為軌跡的管理。
劉福垣：目前戶(hù)籍制度把公民分成了不同等級(jí)
“劉福垣認(rèn)為，現(xiàn)行戶(hù)籍制度的最主要問(wèn)題是城鄉(xiāng)分治，城市居民和農(nóng)村居民得到的國(guó)民待遇相差很大。戶(hù)籍制度改革是全體國(guó)民公民化和財(cái)政分配體制變化的過(guò)程，突破口在于政府承擔(dān)社會(huì)保障。戶(hù)籍制度和社會(huì)保障的問(wèn)題解決了，農(nóng)村的問(wèn)題才能夠得到解決�！�
2009年迄今中國(guó)戶(hù)籍改革大事記
2009年1月1日起，齊齊哈爾市在全市范圍內(nèi)實(shí)施城鄉(xiāng)一體化的戶(hù)口登記和戶(hù)口遷移制度改革。改革主要內(nèi)容包括，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶(hù)口登記管理制度，在全市范圍內(nèi)取消農(nóng)業(yè)戶(hù)口、非農(nóng)業(yè)戶(hù)口性質(zhì)劃分，打破戶(hù)籍管理城鄉(xiāng)分割的二元管理模式，將公民戶(hù)口統(tǒng)一登記為“齊齊哈爾居民戶(hù)口”。
[聚焦“城鎮(zhèn)化”之一]大城市人口"超載" 專(zhuān)家建議適當(dāng)限制流入
近年來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快在極大激發(fā)我國(guó)經(jīng)濟(jì)活力的同時(shí)，也給城市的管理與發(fā)展提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，由此伴生的一系列問(wèn)題如流動(dòng)人口管理、戶(hù)籍制度、城鄉(xiāng)結(jié)合部等也逐步成為我國(guó)城市管理與發(fā)展的新課題甚至新難題，處置不當(dāng)，甚至可能成為社會(huì)矛盾的爆發(fā)點(diǎn)、激發(fā)點(diǎn)。本報(bào)特組織記者分赴京、滬、粵、皖、魯、蘇、川等省份的多個(gè)城市，對(duì)相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了一系列調(diào)研，從今天起連續(xù)刊發(fā)，以饗讀者。 |