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2003年7月14日，浙江省杭州機械工業(yè)學(xué)校退休教師劉進成發(fā)起、金奎喜律師等116人聯(lián)名上書，請求全國人大常委會對國務(wù)院和杭州市的“拆遷條例”進行違憲審查。郵局的回執(zhí)確認(rèn)，全國人大常委會于7月17日收到了這份用特快專遞寄出的“公民上書”。六年多過去，被指違憲的“拆遷條例”依然屹立不倒，成為強制拆遷者口含的“天憲”。
歷經(jīng)八次審議終在2007年獲得通過的《物權(quán)法》曾被很多專家和公眾視為“拆遷條例”的“終結(jié)者”。站在2009年的歲末回望這兩年多來，我們看到的卻是“替代者”反被代替，《物權(quán)法》儼然成了“無權(quán)法”。法律沖突的背后，是日益激化的社會沖突。
時至2009年12月7日，北京五位法學(xué)教授再度使用“公民上書”的方式，向全國人大常委會遞交了《關(guān)于對<城市房屋拆遷管理條例>進行審查的建議》。五位學(xué)者建議立法機關(guān)對《城市房屋拆遷管理條例》進行審查，撤銷這一條例或由全國人大專門委員會向國務(wù)院提出書面審查意見，建議國務(wù)院對《條例》進行修改。六年后的這次“公民上書”會重蹈六年前的覆轍嗎？時間終將給出答案。
歷次就“拆遷條例”所提出的違憲審查事件，其理由都是共同的。筆者也曾多次撰文闡述過這種違憲沖突的主要表征：其一，拆遷以征收為前提，而補償?shù)牡轿皇钦魇盏臉?biāo)志。也就是說，補償理應(yīng)在拆遷之前完成，而“拆遷條例”卻將本應(yīng)在征收階段就完成的補償拖后至拆遷階段。試想，如果拆遷的都是已經(jīng)征收并且已經(jīng)補償?shù)轿坏姆慨a(chǎn)，還何來強制拆遷？這時，房產(chǎn)的所有權(quán)已從原所有人流轉(zhuǎn)到國家手中了。其二，征收、補償?shù)闹黧w是國家，征收補償法律關(guān)系應(yīng)是行政法律關(guān)系，但“拆遷條例”卻將補償主體定位為拆遷人。現(xiàn)實中的拆遷人并不都是政府部門，而更多的是市場主體。混淆行政關(guān)系與民事關(guān)系，混淆行政征收與商業(yè)拆遷，成為拆遷亂象的根源。
六年多來，上述認(rèn)識得到了越來越廣泛的認(rèn)同。在法治領(lǐng)域，它甚至成了一個不用多加論證的常識。但問題在于，“公民上書”行使的僅僅是建議權(quán)，無法產(chǎn)生必然觸發(fā)違憲審查的結(jié)果。2003年的孫志剛案曾引發(fā)了三博士上書和六學(xué)者上書等一系列的違憲審查事件。這之后，公民上書蔚為風(fēng)行。在強大的輿論壓力下，2004年5月，全國人大常委會在法工委下新成立了法規(guī)備案審查室，專門負(fù)責(zé)對審查要求和審查建議進行先期研究，確認(rèn)是否進入啟動程序，然后交由各專門委員會進行審查。這一專門機構(gòu)也曾被寄予厚望，但五年來，它的運轉(zhuǎn)情況表明，除了新增了一個機構(gòu)，違憲審查制度沒有任何推動。
憲法和法律只有被遵從，才能從“紙面上的法”真正成為“行動中的法”�？梢哉f，憲法和法律的生命不在于它的莊嚴(yán)，而在于它的實施，憲法和法律的實施又依賴于違憲審查機制的完善。我國的違憲審查機制并非一片空白�，F(xiàn)行憲法規(guī)定全國人大有權(quán)“監(jiān)督憲法的實施”，全國人大常委會有權(quán)“解釋憲法，監(jiān)督憲法的實施”，并有權(quán)“撤銷國務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令”，“撤銷省、自治區(qū)、直轄市國家權(quán)力機關(guān)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議”。法規(guī)備案審查室的成立，已證明全國人大常委會認(rèn)識到了違憲審查的重要。當(dāng)務(wù)之急，是要繼續(xù)建立違憲審查的程序機制，包括反饋機制、審查機制和處理機制。
法規(guī)備案審查室有官員近日對媒體表示，“不是不想去反饋。如果這項工作做不好，我們也就成了信訪單位了�！边`憲審查是神圣職責(zé)，對違憲的行政法規(guī)、規(guī)章就應(yīng)及時撤銷。正是因為違憲審查機制沒有得到履行，違憲的法規(guī)和規(guī)章才會大行其道，并持續(xù)傷害民眾利益，導(dǎo)致大量上訪事件。而如果違憲審查“做好”了，恰恰可以減少上訪，預(yù)防上訪。
別再讓違憲審查成為一個“傳說”了，公眾要的是一個鮮活的制度。 |