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記者在調(diào)查中了解到，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)能源產(chǎn)業(yè)的各行業(yè)企業(yè)間缺乏相互協(xié)調(diào)，相互掣肘；能源管理職能分散在多個(gè)部門(mén)，造成政出多門(mén)、相互推諉；同時(shí)，因?yàn)闆](méi)有統(tǒng)一的中央政府能源管理機(jī)構(gòu)，中國(guó)在國(guó)際能源界聲音弱化，甚至屢屢喪失合作機(jī)遇。
能源行業(yè)企業(yè)缺少協(xié)作，相互掣肘
“能源產(chǎn)業(yè)是一個(gè)有機(jī)整體�！蔽覈�(guó)能源專(zhuān)家、原國(guó)家發(fā)改委能源研究所所長(zhǎng)周大地認(rèn)為，“煤炭、電力、石油、天然氣等傳統(tǒng)能源及核能、風(fēng)能、太陽(yáng)能、生物質(zhì)能等新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，需要在統(tǒng)一的能源政策法規(guī)和科學(xué)的規(guī)劃和部署下有序推進(jìn)�！比欢浾咴谡{(diào)查中發(fā)現(xiàn)，由于缺少集中的能源宏觀管理部門(mén)，缺少統(tǒng)一的能源法律和政策，目前能源行業(yè)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)無(wú)序，相互掣肘。
國(guó)家電監(jiān)會(huì)華北電監(jiān)局副局長(zhǎng)戴俊良告訴記者：“國(guó)內(nèi)能源供應(yīng)近年來(lái)多次出現(xiàn)大起大落，節(jié)能減排形勢(shì)嚴(yán)峻，能源行業(yè)企業(yè)之間出現(xiàn)煤電價(jià)格之爭(zhēng)、電力市場(chǎng)化改革方向之爭(zhēng)、原油與成品油定價(jià)機(jī)制之爭(zhēng)等，都與政府能源宏觀管理不到位、調(diào)控手段乏力有關(guān)�！�
同時(shí)，長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)一次能源結(jié)構(gòu)性矛盾也比較突出。一是低效、高污染的煤炭在能源消費(fèi)中所占比重過(guò)高，而且有進(jìn)一步趨升的勢(shì)頭；二是石油、天然氣等優(yōu)質(zhì)清潔能源比重過(guò)低，進(jìn)口大幅增長(zhǎng)，對(duì)外依存度逐年加深；三是新能源和可再生能源尚處于試驗(yàn)、起步階段，發(fā)展比較遲緩。
“各種能源種類(lèi)之間不僅存在如何按效能、按比例協(xié)調(diào)發(fā)展的問(wèn)題，而且還存在相互之間如何補(bǔ)充、替代、相互轉(zhuǎn)換的問(wèn)題�！敝袊�(guó)石油天然氣集團(tuán)公司咨詢(xún)中心主任閻三忠分析認(rèn)為，盡管我國(guó)能源行業(yè)管理體制歷經(jīng)多次改革，但都沒(méi)有按照“大能源”的內(nèi)在要求進(jìn)行體制再造，各個(gè)專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域各自為政，不僅對(duì)整個(gè)能源產(chǎn)業(yè)的管理缺乏整體涉及和運(yùn)作，能源產(chǎn)業(yè)政策和法規(guī)的制定也是按照各自為政的思路，從各個(gè)專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域角度考慮問(wèn)題、制定政策，因而難以收到整體協(xié)調(diào)發(fā)展的預(yù)期效果�！叭绻幌聸Q心革除這種體制弊端，勢(shì)必影響整個(gè)能源產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展�！�
涉能管理部門(mén)多，職能分散政出多門(mén)
中國(guó)涉及能源行業(yè)管理的部門(mén)有多少？在新華社世界問(wèn)題研究中心組織的一次座談會(huì)上，與會(huì)專(zhuān)家列舉了10多個(gè)：國(guó)家發(fā)改委、國(guó)土資源部、中組部、國(guó)資委、商務(wù)部、財(cái)政部、科技部、國(guó)家環(huán)�？偩帧�(guó)家安監(jiān)總局和煤監(jiān)局、電力監(jiān)管委員會(huì)等等。
“即便是在一個(gè)政府部門(mén)內(nèi)部，能源管理職能也被一一拆解�！敝袊�(guó)石油天然氣集團(tuán)公司咨詢(xún)中心主任閻三忠說(shuō)，比如在發(fā)改委，能源局負(fù)責(zé)能源項(xiàng)目的審批和規(guī)劃；價(jià)格司負(fù)責(zé)能源價(jià)格的制定；資源司負(fù)責(zé)能源礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)和綜合利用；經(jīng)濟(jì)運(yùn)行司負(fù)責(zé)能源和運(yùn)輸?shù)刃袠I(yè)的協(xié)調(diào)；經(jīng)貿(mào)司管理進(jìn)出口總量的計(jì)劃；而交通司則負(fù)責(zé)能源運(yùn)輸?shù)膮f(xié)調(diào)等。同樣是進(jìn)行能源投資，有的需要經(jīng)過(guò)投資司，有的則需要通過(guò)工業(yè)司。這種政出多門(mén)、多頭管理的局面如果不打破，能源管理體制改革就難以邁出實(shí)質(zhì)性的步伐。
全國(guó)人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)委員王維城說(shuō)：“雖然有眾多政府部門(mén)管理能源行業(yè)，但能源管理的職能并沒(méi)有加強(qiáng)，反而因拆分而更加弱化。各部門(mén)辦事人員數(shù)量有限，精力分散，最終形成‘誰(shuí)都管，卻誰(shuí)都管不好’的局面�！眹�(guó)土資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心教授岳來(lái)群則說(shuō)：“管理部門(mén)多不是好事，在重大政策和戰(zhàn)略問(wèn)題上缺乏深入研究，加大了部門(mén)間的協(xié)調(diào)量，降低了管理效率。”
“中央領(lǐng)導(dǎo)近年來(lái)已意識(shí)到能源的重要地位，國(guó)家發(fā)改委下設(shè)能源局，以總理為組長(zhǎng)的國(guó)家能源領(lǐng)導(dǎo)小組也宣告成立，但能源管理體制上的問(wèn)題并未解決�！蓖蹙S城認(rèn)為，一方面，能源局是個(gè)局級(jí)單位，只有幾十名工作人員，他們直接面向企業(yè)，每年要負(fù)責(zé)全國(guó)上萬(wàn)個(gè)能源項(xiàng)目的審批實(shí)施，無(wú)論是權(quán)力上，還是人力上，都不可能在國(guó)務(wù)院各部之間以及大型國(guó)有能源企業(yè)之間發(fā)揮有效的管理和協(xié)調(diào)作用，而且還有政企不分之嫌；另一方面，國(guó)務(wù)院能源領(lǐng)導(dǎo)小組級(jí)別太高，而且僅是個(gè)“領(lǐng)導(dǎo)小組”，只能起重大決策作用，與構(gòu)想中的能源部職責(zé)不同。
在國(guó)際能源合作中，聲音弱化機(jī)會(huì)喪失
“由于沒(méi)有能源方面的政府主管部門(mén)，中國(guó)在對(duì)外交往中錯(cuò)過(guò)了很多國(guó)際合作的機(jī)會(huì)�！敝袊�(guó)歐盟商會(huì)能源工作組主席陳新華博士舉例說(shuō)，“比如中國(guó)無(wú)法很好地開(kāi)展與俄羅斯在能源政策方面的對(duì)話，沒(méi)有合適的官員參加國(guó)際能源論壇與石油生產(chǎn)國(guó)、消費(fèi)國(guó)展開(kāi)對(duì)話等等。”
中國(guó)能源安全的形勢(shì)正在變得復(fù)雜而嚴(yán)峻，并受到世界的廣泛關(guān)注。2007年4月6日，一個(gè)針對(duì)中國(guó)東海油氣田問(wèn)題的“中日磋商技術(shù)專(zhuān)家會(huì)”在北京舉行，日本方面派遣資源能源廳負(fù)責(zé)人，而中國(guó)則由國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)有關(guān)人員出席。
對(duì)此，石油大學(xué)油氣資源與環(huán)境地質(zhì)研究所所長(zhǎng)周瑤琪說(shuō)：“能源特別是油氣資源一直是非常敏感的戰(zhàn)略性物資，一些發(fā)達(dá)國(guó)家為了遏制迅速崛起的中國(guó)，往往會(huì)以能源為途徑借機(jī)打壓，這對(duì)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)安全乃至國(guó)家利益都會(huì)帶來(lái)很大的威脅。因此，我國(guó)亟須組建一個(gè)比現(xiàn)有發(fā)改委能源局級(jí)別更高的能源管理部門(mén)，從國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全和戰(zhàn)略發(fā)展的高度統(tǒng)一掌管能源大事�！�
從能源供應(yīng)上看，近年來(lái)國(guó)際上“中國(guó)能源威脅論”不斷升溫；從能源消費(fèi)上看，隨著《京都議定書(shū)》的生效，我國(guó)在溫室氣體排放方面面臨的國(guó)際壓力也在增大。王維城認(rèn)為，這些來(lái)自國(guó)際上的問(wèn)題，都需要有綜合的、權(quán)威的能源行政管理部門(mén)的積極應(yīng)對(duì)，提高中國(guó)在國(guó)際能源領(lǐng)域的話語(yǔ)權(quán)。
劉克雨：組建國(guó)家能源部條件已經(jīng)基本成熟
隨著中國(guó)能源問(wèn)題的日益嚴(yán)峻，眾多國(guó)內(nèi)能源專(zhuān)家、企業(yè)界人士及國(guó)際能源界人士紛紛呼吁盡快重組能源綜合管理部門(mén)。記者在調(diào)查中了解到，盡管還存在來(lái)自相關(guān)利益部門(mén)的種種阻力，但中國(guó)石油經(jīng)濟(jì)技術(shù)研究院副院長(zhǎng)劉克雨等眾多業(yè)內(nèi)專(zhuān)家認(rèn)為，組建國(guó)家能源部條件已經(jīng)基本成熟。 [詳情]
業(yè)界人士描繪未來(lái)國(guó)家能源部的職責(zé)和架構(gòu)
業(yè)界人士對(duì)組建能源部的思考不僅停留在對(duì)其必要性和緊迫性的認(rèn)識(shí)上，他們還對(duì)未來(lái)能源部的職能和架構(gòu)提出了具體設(shè)想：與過(guò)去政企不分的能源部不同，新組建的能源部應(yīng)該是一個(gè)“政企分開(kāi)的精干的從事宏觀管理和統(tǒng)籌規(guī)劃的綜合性政府部門(mén)”；其主要職能應(yīng)該是綜合制訂能源政策，監(jiān)管能源消費(fèi)，并增強(qiáng)在國(guó)際能源領(lǐng)域話語(yǔ)權(quán)。[詳情]
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我國(guó)能源管理體制的三次改革
在過(guò)去20多年來(lái)，我國(guó)的能源管理體制曾經(jīng)歷了三次重大改革。
第一次是1980年成立國(guó)家能源委員會(huì)，分管煤炭工業(yè)部和石油工業(yè)部。由于煤炭部和石油部與當(dāng)時(shí)的國(guó)家能委職能分工不明確，致使國(guó)家能委難以全面行使綜合管理職能，因此成立不到三年就宣布撤銷(xiāo)。
第二次改革是1988年國(guó)家成立能源部，同時(shí)撤銷(xiāo)了煤炭工業(yè)部、石油工業(yè)部、水利電力部、核工業(yè)部，分別成立全國(guó)統(tǒng)配煤礦總公司、石油天然氣總公司、石油化工總公司、海洋石油總公司、核工業(yè)總公司等，并將上述這幾大總公司核水利電力部的電力部分移交國(guó)家能源部管理。
對(duì)于這段歷史，中國(guó)石油天然氣集團(tuán)公司經(jīng)濟(jì)技術(shù)研究院專(zhuān)家劉克雨向記者如此講述：“當(dāng)時(shí)國(guó)務(wù)院所屬的各國(guó)家能源公司都具有政府職能，且能源部與當(dāng)時(shí)的國(guó)家計(jì)委職能重復(fù)，很難充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用，因此成立不到五年也宣布撤銷(xiāo)了。能源部的撤銷(xiāo)是一種歷史的必然。而正是這次能源部的撤銷(xiāo)，直接影響到此后政府對(duì)能源管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置。”
1998年，我國(guó)能源管理體制迎來(lái)第三次重大改革，國(guó)家撤銷(xiāo)了煤炭工業(yè)部，將其管理職能移交給當(dāng)時(shí)國(guó)家經(jīng)貿(mào)委下屬煤炭工業(yè)局，并組建中國(guó)石油天然氣集團(tuán)公司、中國(guó)石油化工集團(tuán)公司和中國(guó)海洋石油總公司，由新成立的國(guó)家石油和化學(xué)工業(yè)局行使其政府管理職能；同時(shí)組建國(guó)家電力公司，將電力部管理職能移交給國(guó)家經(jīng)貿(mào)委。
“這次機(jī)構(gòu)改革中保留了鐵道部、交通部、建設(shè)部、農(nóng)業(yè)部、水利部，體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)關(guān)系到國(guó)民經(jīng)濟(jì)大局的糧食、水和交通設(shè)施等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的集中統(tǒng)一管理的指導(dǎo)思想。但同樣是基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的能源，卻沒(méi)有設(shè)立專(zhuān)業(yè)主管部門(mén)。”中國(guó)石油天然氣集團(tuán)公司咨詢(xún)中心主任閻三忠告訴記者，出現(xiàn)這種結(jié)果有其客觀原因，主要是原能源部已于1998年改革之前撤銷(xiāo)，在大力度撤銷(xiāo)專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟(jì)部門(mén)的情況下再增設(shè)一個(gè)專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟(jì)部門(mén)會(huì)給撤銷(xiāo)其他專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟(jì)部門(mén)帶來(lái)困難，給整個(gè)政府機(jī)構(gòu)改革帶來(lái)阻力，成立能源部錯(cuò)過(guò)了一次好時(shí)機(jī)。
2001年，在國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案運(yùn)行三年之后，政府按約定撤銷(xiāo)了國(guó)家石油化工總局。盡管當(dāng)時(shí)社會(huì)各界呼聲很高，但能源部并未應(yīng)運(yùn)而生。2003年國(guó)務(wù)院決定成立國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)能源局，2005年又成立了國(guó)家能源領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)國(guó)家能源領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，旨在進(jìn)一步加強(qiáng)能源綜合管理和協(xié)調(diào)工作。 |