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應(yīng)放開對土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的限制
我國當(dāng)前僅允許在四荒地領(lǐng)域內(nèi)設(shè)定農(nóng)村土地抵押權(quán)，抵押權(quán)是否可以拓寬到除四荒地之外的范圍，學(xué)界則有不同見解：
反對者的意見基本上集中于以下兩點(diǎn)：一、農(nóng)村土地所承載的社會(huì)保障功能是現(xiàn)行立法禁止土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的主要原因。因?yàn)橹袊允寝r(nóng)業(yè)大國，土地承包經(jīng)營權(quán)是農(nóng)民生產(chǎn)生活的基礎(chǔ)條件，如允許土地承包經(jīng)營權(quán)抵押，一旦農(nóng)民不能按期償還債務(wù)，則將喪失土地承包經(jīng)營權(quán)而可能成為無業(yè)流民，這將極大地危及農(nóng)民的生存和農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。二、抵押權(quán)的成立一般以登記作為其公示方式，然而完善的不動(dòng)產(chǎn)登記制度在農(nóng)村卻遠(yuǎn)未建立，這成為了推行農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的一大障礙。
贊同者的意見認(rèn)為：一、用益物權(quán)之上可以設(shè)定擔(dān)保物權(quán)，土地承包經(jīng)營權(quán)是用益物權(quán)的一種，屬于農(nóng)民所享有的長期的土地使用權(quán)，其內(nèi)涵包含使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)、受益權(quán)等，應(yīng)當(dāng)包含抵押功能。二、在當(dāng)前工商資本難以進(jìn)入或不愿進(jìn)入農(nóng)村的情況下，放開對土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押，能夠使該項(xiàng)權(quán)利產(chǎn)生應(yīng)有的交換價(jià)值。其一方面能保障債權(quán)的實(shí)現(xiàn)，另一方面可以拓寬農(nóng)民融資的渠道，緩解農(nóng)民借款的困難情形，使農(nóng)民能擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)規(guī)模，提高農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)力水平。三、我國不同區(qū)域，因地理環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度之不同存在明顯差異，從國家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查司所編撰的歷年《中國農(nóng)村統(tǒng)計(jì)年鑒》中的數(shù)據(jù)可以看出，與土地有關(guān)之收入占農(nóng)民總收入的比重正在下降。此外，不同地區(qū)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動(dòng)力之比例區(qū)別甚大，經(jīng)濟(jì)愈發(fā)達(dá)地區(qū)，其從事第一產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)力比例越低。由這些數(shù)據(jù)可以觀察出來，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，土地的社會(huì)保障作用已明顯減弱，其更重要的功能是發(fā)揮多元的經(jīng)濟(jì)效用。這一帶農(nóng)民的收入已趨于多元化，土地并不是農(nóng)民的唯一財(cái)源。立法禁止土地承包經(jīng)營權(quán)抵押，對這一帶的農(nóng)民而言，非但不是保護(hù)，反而是一種無謂的限制，因其制約了此一區(qū)域的農(nóng)村建設(shè)與農(nóng)業(yè)的發(fā)展。實(shí)際上，即便是在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，亦不能否定放開土地承包經(jīng)營權(quán)抵押對此區(qū)域的積極意義。
綜合言之，在同時(shí)慮及農(nóng)村土地的融資功能與社會(huì)保障功能兩項(xiàng)因素后我們認(rèn)為，不論集體土地在被承包前是否屬于荒地，只要符合以下兩項(xiàng)條件，應(yīng)即放開對土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的限制：一、抵押人(以戶為單位)，其家庭成員有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或穩(wěn)定的收入來源者，可以將其土地承包經(jīng)營權(quán)(使用權(quán))抵押。在實(shí)施初期，可限定其所抵押的土地承包經(jīng)營權(quán)須限于一定比例；其后視整體社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，再由相關(guān)行政主管部門適時(shí)放寬其得抵押的比例。二、基于保證耕地面積與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值不能下降等因素，可以規(guī)定：若土地承包經(jīng)營權(quán)人(抵押人)到期無法償還欠款，抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)后，土地承包經(jīng)營權(quán)的繼受人不得改變土地的農(nóng)業(yè)用途。而在此規(guī)定之下，可廢止集體土地使用權(quán)抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)必須征用該集體土地以轉(zhuǎn)為國有化的規(guī)定，因?yàn)橥恋爻邪?jīng)營權(quán)雖在不同權(quán)利主體中流轉(zhuǎn)，但其農(nóng)用性質(zhì)不變。取消國有化征用程序，不僅可以降低抵押土地承包經(jīng)營權(quán)的操作成本，提高整體土地金融市場的運(yùn)行效率，還可以避免因集體所有權(quán)人無法對征用費(fèi)補(bǔ)償達(dá)成統(tǒng)一意見，致使抵押權(quán)設(shè)定困難，因而錯(cuò)失融資時(shí)機(jī)等問題。
我國農(nóng)村土地屬于集體所有，法律禁止交易，因而一定程度能夠發(fā)揮集體土地的交換價(jià)值者，主要是通過土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)來實(shí)現(xiàn)。但是現(xiàn)今集體土地之所謂為集體所有，仍流于形式。從產(chǎn)權(quán)的角度來說，實(shí)際上集體土地的最大產(chǎn)權(quán)人仍是政府，而這一點(diǎn)也正是當(dāng)前農(nóng)村問題的一個(gè)焦點(diǎn)。
事實(shí)上，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí)，承包人因有對價(jià)或其它法律理由，而失去對所承包土地之經(jīng)營權(quán)利，甚至失去相應(yīng)土地的承包人身份。而相對于抵押土地承包經(jīng)營權(quán)而言，抵押人仍為土地承包經(jīng)營權(quán)的承包人，既然法律允許土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，實(shí)在沒有道理在一定條件限制下，仍然禁止土地承包經(jīng)營權(quán)抵押。
農(nóng)村的市場經(jīng)濟(jì)如果不能良好發(fā)展，整體社會(huì)將長期存在巨大的城鄉(xiāng)差異。而放開土地承包經(jīng)營權(quán)抵押，在一定條件限制下其負(fù)面影響不會(huì)超過農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)之流轉(zhuǎn)；但是其正面影響，則至少包括，農(nóng)村地區(qū)將易于大規(guī)模地集中農(nóng)地，以產(chǎn)業(yè)化的方式運(yùn)作農(nóng)業(yè)，更有效益地安排農(nóng)村的勞動(dòng)力，加快農(nóng)村地區(qū)進(jìn)入市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)程。同時(shí)資金的引進(jìn)，將能活化農(nóng)村自身的資本多元運(yùn)作，帶來各式基礎(chǔ)設(shè)施，甚至是達(dá)到調(diào)節(jié)當(dāng)前農(nóng)村的生態(tài)，提升整體農(nóng)村生活品質(zhì)，拉近城鄉(xiāng)差距，從而一定程度地滿足社會(huì)保障功能等。
(本文為國家課題項(xiàng)目“中國農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營進(jìn)程中的法律設(shè)計(jì)”的階段性成果）
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土地承包經(jīng)營權(quán)抵押：物權(quán)法未實(shí)現(xiàn)的突破