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從2006年10月份起，一場變煤炭資源“無償劃撥”為“有償使用”的改革目前正在山西、內(nèi)蒙古、黑龍江、安徽、山東、河南、貴州、陜西等八個(gè)煤炭主產(chǎn)省(區(qū))試點(diǎn)推進(jìn)。試點(diǎn)省(區(qū))將嚴(yán)格實(shí)行煤炭資源探礦權(quán)、采礦權(quán)有償取得制度。這標(biāo)志著我國礦產(chǎn)權(quán)改革拉開序幕。
其實(shí)，早在兩年前，山西省就率先啟動(dòng)煤炭采礦權(quán)改革�！百Y源終有價(jià)，礦權(quán)新歸屬”，盡管這是一場涉及產(chǎn)權(quán)分配的復(fù)雜利益調(diào)整，但在山西省委、省政府的強(qiáng)力推動(dòng)下，煤礦采礦權(quán)改革還是打開層層堅(jiān)冰，挺進(jìn)實(shí)質(zhì)操作階段。
“三權(quán)分離”引發(fā)三大弊端
目前，在山西省3800多個(gè)地方煤礦中，除了國有煤礦以外，相當(dāng)多的煤礦所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和采礦權(quán)歸屬主體不明晰，而“三權(quán)合一”的煤礦更少，多數(shù)煤礦處于“三權(quán)分離”狀態(tài)。
上個(gè)世紀(jì)80年代中期，山西省響應(yīng)國家“有水快流”的號(hào)召，開始走大辦小煤礦之路。管理最無序的時(shí)候，凡是能在縣、(地)市煤管部門找一個(gè)批文的，都能開煤礦。記者在晉北煤炭大縣左云縣了解到，該縣幾年內(nèi)在100多平方公里的地方竟開了480多座小煤礦，許多小煤礦的井田面積不到0.5平方公里。山西省煤礦總數(shù)在最多的時(shí)候達(dá)9000多個(gè)。
據(jù)記者調(diào)查，由于上述歷史原因，山西省的中小煤礦的投資主體和所有權(quán)性質(zhì)十分混亂：市、縣、鄉(xiāng)政府投資的，社會(huì)單位投資的，村集體投資的，鄉(xiāng)村聯(lián)營的，社會(huì)單位與鄉(xiāng)村聯(lián)營的，軍辦煤礦移交地方的，外地公司在山西投資辦礦的，臨汾市還有極個(gè)別的個(gè)人辦礦。
上個(gè)世紀(jì)90年代后期，煤炭價(jià)格掉進(jìn)低谷。除個(gè)別鄉(xiāng)村煤礦仍由集體經(jīng)營以外，多數(shù)地方中小煤礦通過承包、租賃、托管、改制等形式，轉(zhuǎn)為個(gè)人經(jīng)營。由于國家產(chǎn)業(yè)政策和法規(guī)沒有明確煤礦是否允許個(gè)人投資、經(jīng)營，不少地方為了繞開這個(gè)敏感問題，給個(gè)人承包煤礦派出政府或集體任命的“紅帽子”礦長當(dāng)法人代表。其職責(zé)是在各種證件上掛名，參加政府的各種會(huì)議，應(yīng)付各種檢查，實(shí)際根本不行使任何管理權(quán)；煤礦實(shí)際控制者是承包人即礦主，他是投資人也是受益人，是真正的老板，但又不能走到前臺(tái)。
中小煤礦多年來層層轉(zhuǎn)手，投資主體和經(jīng)營主體不斷變更，形成了十分復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。山西省社科院副院長董繼斌等專家認(rèn)為，這種局面帶來三個(gè)相互關(guān)聯(lián)的問題：
首先是煤礦經(jīng)營短期意識(shí)和粗放經(jīng)營方式。由于煤礦投資者和經(jīng)營者未必是所有者，產(chǎn)業(yè)政策又缺乏連續(xù)性，大部分經(jīng)營者抱著“短期干、湊合干”的心理，不愿投資搞技改，生產(chǎn)方式原始落后。由此又衍生出后兩個(gè)問題。
其二，煤炭資源浪費(fèi)嚴(yán)重。小煤礦的資源回采率只能達(dá)到15%至30%，且棄瘦采肥，越層越界開采。
其三，重大安全生產(chǎn)事故頻發(fā)。由于小煤礦安全投入嚴(yán)重欠賬，工人不經(jīng)過培訓(xùn)違規(guī)操作，這幾年的重特大安全事故90%以上發(fā)生在中小煤礦。2000年至2003年的幾年間，山西各地重大事故發(fā)生后，常常發(fā)生礦主逃逸、礦長坐牢、而對(duì)死難礦工進(jìn)行善后由政府“買單”的尷尬事情。如何對(duì)小煤礦實(shí)行有效監(jiān)管成為煤炭產(chǎn)區(qū)政府面臨的一道棘手難題。
“資源整合”、“有償使用”兩個(gè)輪子一起推
山西省政府通過調(diào)研認(rèn)定，阻礙“三權(quán)合一”的關(guān)鍵點(diǎn)在于采礦權(quán)，只要確定采礦權(quán)向真正的投資人(不是證照上掛名的投資人)或?qū)嶋H經(jīng)營者靠攏，主要是促成采礦權(quán)人與現(xiàn)有經(jīng)營權(quán)人合一，就能逐步理順煤礦的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。解決這一問題的抓手就是，對(duì)現(xiàn)有的多、小、散、亂的礦井資源進(jìn)行整合，全面推行資源有償使用，重新設(shè)定新的采礦權(quán)及采礦權(quán)主體。
山西省首先在臨汾市試點(diǎn)一年。2006年6月，省長于幼軍簽發(fā)政府令頒布《煤炭資源整合和有償使用辦法》。山西省資源整合的目標(biāo)是：各市煤礦數(shù)量減少30%以上，重點(diǎn)產(chǎn)煤縣淘汰年產(chǎn)九萬噸以下煤礦，2010年，年產(chǎn)30萬噸的礦井要占到90%以上；資源整合中新增資源面積不超過10%，新增生產(chǎn)能力不超過10%；整合后的煤礦全部實(shí)現(xiàn)壁式開采，煤礦綜合回采率達(dá)到60%。資源整合工作由國土、煤炭、安監(jiān)、工商等部門和中介評(píng)估單位，進(jìn)行資源開采實(shí)測后，編制規(guī)劃和方案，由縣、市、省逐層上報(bào)。
煤炭資源經(jīng)過整合后，一律實(shí)行使用權(quán)有償取得制度。山西省國土資源廳礦管處處長劉書勇說，新批資源除了優(yōu)先給國家鼓勵(lì)的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)如煤化工業(yè)配套煤炭資源以外，一律實(shí)行公開競價(jià)出讓。對(duì)1998年以前未實(shí)行資源有償使用的煤礦，要按核定的煤炭儲(chǔ)量補(bǔ)繳資源價(jià)款。
山西省煤管局綜合處處長苗還利介紹，目前，全省首批實(shí)施煤炭資源整合的60個(gè)主要產(chǎn)煤縣市中，已有52個(gè)縣市的方案得到批準(zhǔn)，壓減壓礦井比例達(dá)到了32.6%。30個(gè)非主要產(chǎn)煤縣的工作也已經(jīng)啟動(dòng)。資源整合后的煤礦按照核定后的投資人，在企業(yè)組織形式上登記為公司法人，從而也成為變更后新的采礦權(quán)主體。由此可望實(shí)現(xiàn)投資人(所有權(quán))、經(jīng)營者(經(jīng)營權(quán))與采礦權(quán)人(采礦權(quán))最大化的一致。
改革把握幾個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)
資源整合和有償使用，涉及到煤礦產(chǎn)權(quán)歸屬，事關(guān)國家礦產(chǎn)資源保值增值。記者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，山西省在推進(jìn)中，把握了幾個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)：
一、
尊重現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)關(guān)系，理順投資人、經(jīng)營者和采礦權(quán)的利益關(guān)系。鼓勵(lì)通過股份制建立規(guī)范的公司。比如，在資源價(jià)款的收取方式上：對(duì)過去通過行政無償審批方式取得采礦權(quán)的國有煤礦，其采礦權(quán)價(jià)款轉(zhuǎn)為國有資本金；對(duì)過去無償取得的非國有煤礦采礦權(quán)，如資源量較多、規(guī)模較大的煤礦，在政府與采礦權(quán)人和投資人協(xié)商同意的基礎(chǔ)上，可將采礦權(quán)價(jià)款全部或部分轉(zhuǎn)為國有資本金，形成國有控股或參股的股份制企業(yè)。
二、
充分考慮到煤炭資源的保護(hù)開發(fā)和保值增值，確保國有資產(chǎn)不流失。山西省規(guī)定，對(duì)資源量較少、規(guī)模較小而且難以整合的煤礦，采取“資源一次劃定，分期分段出讓，價(jià)款隨行就市”的辦法，同時(shí)規(guī)定，在整合過程中，年產(chǎn)30萬噸以下的不準(zhǔn)整合已關(guān)閉煤礦和其它空白資源；下組煤尚未整體開發(fā)的，不得進(jìn)行整合。
三、
向基層傾斜，為煤礦和礦區(qū)農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展留下較充裕的資金。山西省在資源價(jià)款的分配比例上規(guī)定：縣級(jí)收取的采礦權(quán)價(jià)款，按照省、市、縣3：2：5的比例分配，資源整合中通過公開競價(jià)出讓的采礦權(quán)價(jià)款，按照2：3：5分配。山西省國土廳礦管處長劉書勇說，這個(gè)比例充分考慮到了煤礦和礦區(qū)農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展�？h級(jí)分成的采礦權(quán)價(jià)款�？顚Ｓ茫饕糜趯�(duì)煤礦企業(yè)所涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村生態(tài)環(huán)境治理、發(fā)展公益事業(yè)，維護(hù)農(nóng)村原有辦礦利益，對(duì)合法礦井關(guān)閉的補(bǔ)償?shù)鹊取?/P>
礦產(chǎn)權(quán)改革試點(diǎn)“后遺癥”值得警惕
山西省的采礦權(quán)改革在臨汾市試點(diǎn)工作一年多，由于操作不當(dāng)也引發(fā)了一些后遺癥：其一，臨汾市在對(duì)煤礦儲(chǔ)量未經(jīng)認(rèn)真核查收取資源價(jià)款引起部分礦主不滿；其二，急躁冒進(jìn)引發(fā)政策“夾生飯”；其三，被“放生”小煤礦的采煤方法改革費(fèi)用成為焦點(diǎn)。
煤炭礦產(chǎn)權(quán)改革應(yīng)避開八個(gè)誤區(qū)
煤炭資源有償使用和資源整合工作，是煤炭礦產(chǎn)權(quán)益的綜合改革，也是我國煤炭生產(chǎn)力布局的一次調(diào)整。這項(xiàng)工作牽涉面大、利益關(guān)系復(fù)雜，可能受到各種各樣的阻力，陷入一些誤區(qū)。根據(jù)各地在實(shí)際操作中所遇到的傾向性問題，記者認(rèn)為，試點(diǎn)工作應(yīng)當(dāng)警惕八個(gè)誤區(qū)。
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