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三、對國家管理能力部分次級要素的具體分析
�。ㄒ唬﹪野l(fā)展戰(zhàn)略
國家發(fā)展戰(zhàn)略是指中央政府為實現(xiàn)國家利益和目標而對發(fā)展和運用國家力量所作的全局性、長遠性謀劃。一國所奉行的宏觀戰(zhàn)略從長期看必將對該國政治、經濟、社會、文化等各個領域的法律和制度產生深遠影響，并通過具體制度影響經濟發(fā)展的績效。在國家管理能力分析中首先研究國家發(fā)展戰(zhàn)略，就是判斷一國政府制定符合本國核心利益和最大利益、促進經濟長期穩(wěn)定增長的宏觀戰(zhàn)略的能力。一國國力、國情難以選擇，發(fā)展戰(zhàn)略卻可完善。對一個國家來說，國家發(fā)展戰(zhàn)略正確與否是國家管理者執(zhí)政能力高低的首要標志，對國家信用評級具有前瞻性和導向性作用。
例如美國政府在上世紀三十年代席卷資本主義世界的大蕭條發(fā)生后，宏觀戰(zhàn)略發(fā)生明顯轉向，民主黨人富蘭克林?羅斯福開始實行以政府干預經濟和建立社會保障體系為主的“新政”，奉行凱恩斯主義和福利國家觀念，替代了其前任胡佛總統(tǒng)的自由放任政策，引起了國家在政治、經濟和社會領域一系列的立法調整。該宏觀政策一直持續(xù)到上世紀七十年代末。在當時出現(xiàn)的經濟結構性危機久治不愈的情況下，美國政府決定放棄凱恩斯主義，改采新自由主義宏觀戰(zhàn)略，美國在政治、經濟、社會各領域的相關政策和情勢逐漸發(fā)生了顯著改變。這個戰(zhàn)略在一定程度上解決了當時困擾美國經濟的滯漲問題，實現(xiàn)了經濟復蘇和增長，但也埋下了金融安全的隱患，對2008年美國金融危機的發(fā)生負有不可推卸的責任。
再從全世界來看，中心國家所奉行的發(fā)展戰(zhàn)略對于外圍國家的發(fā)展路徑和經濟表現(xiàn)將產生重大影響。七十年代末以美國、英國為首的發(fā)達國家開始了向新自由主義的轉向，同時也向全球推廣集中體現(xiàn)新自由主義政策主張的“華盛頓共識”，把它作為中心國家為外圍國家開出的宏觀政策藥方。大約有一百個左右的發(fā)展中國家在不同程度上接受了“華盛頓共識”性質的調整計劃，從而形成了整個世界范圍的新自由主義改革浪潮。這在政治上的反映是第三次民主化浪潮的出現(xiàn)，在經濟和金融方面則主要表現(xiàn)為國有企業(yè)私有化和大規(guī)模對外開放。從而導致這些國家經濟的對外依賴性加劇，經濟脆弱性明顯，經濟和金融危機時有發(fā)生。
鑒于國家發(fā)展戰(zhàn)略的復雜性，從國家信用評級的目的出發(fā)，對它的分析要有所側重。從靜態(tài)看，應重點關注總體戰(zhàn)略目標和與經濟發(fā)展有關的領域戰(zhàn)略目標；從動態(tài)看，應重點關注本屆政府的宏觀政策�？傮w戰(zhàn)略目標決定了國家發(fā)展戰(zhàn)略的高度，它的科學性和可行性制約著國家未來的走向甚至安危，對于經濟發(fā)展的潛在能力將產生全面的影響，是研究的重點。對總體戰(zhàn)略目標的分析不僅要分析戰(zhàn)略的內容，還要分析戰(zhàn)略步驟、戰(zhàn)略布局，不僅要分析該戰(zhàn)略在當前的表現(xiàn)，還要分析其產生的國際國內背景及其演進情況。同時要關注作為戰(zhàn)略體系重要部分的幾個領域戰(zhàn)略目標，它們是：經濟戰(zhàn)略、政治戰(zhàn)略和科技文化戰(zhàn)略。通常經濟戰(zhàn)略是一國戰(zhàn)略體系的核心與基礎，是與一國未來經濟增長具有直接關系的戰(zhàn)略領域；政治戰(zhàn)略作用于或服務于經濟戰(zhàn)略，是經濟戰(zhàn)略能否實現(xiàn)的制度性影響因素；科技文化戰(zhàn)略與經濟發(fā)展的路徑、潛力密切相關，也應予以關注。在考察一國長期宏觀戰(zhàn)略時，也要關注近期戰(zhàn)略——本屆政府的宏觀政策。本屆政府的政策常立足于長期戰(zhàn)略之上，體現(xiàn)本屆政府的具體施政綱領和糾偏能力，它同樣會在一定程度上影響國家的法律和政策，并將對近期的經濟發(fā)展產生直接影響。在西方發(fā)達國家，一國的長期發(fā)展戰(zhàn)略可能并不完全清晰，本屆政府的宏觀政策就成為研究重點。
在國家發(fā)展戰(zhàn)略的分析過程中要貫徹辨證分析的原則。辨證分析是指對發(fā)展戰(zhàn)略的分析要因時因地制宜，要了解該國制約經濟發(fā)展的特有情況，從該國實際出發(fā)分析戰(zhàn)略實現(xiàn)的可能性，其效果如何。這就要求分析師不能僅僅看到表面和局部的情況，要透過現(xiàn)象看到本質，即使是內容相似的發(fā)展戰(zhàn)略，也會因國情的差異，而產生不同的效果。需要指出的是，對國家發(fā)展戰(zhàn)略的辨證分析并非無源之水、無本之木，歷史上各國秉承的發(fā)展戰(zhàn)略其核心特征和主要效果在歲月的檢驗面前已經交上不少答卷，這成為我們進行實證研究的扎實基礎。
（二）政府治理水平
政府治理水平的分析是對國家發(fā)展戰(zhàn)略的保障因素分析之一。這部分緊緊圍繞中央政府的治理水平能否并在多大程度上保障國家發(fā)展戰(zhàn)略的實現(xiàn)這個目的展開。這里所指的治理水平僅考察政府的執(zhí)行力，不包括對決策力的判斷，因此是對政府的權力運行特征和運行效果能否保障國家發(fā)展戰(zhàn)略實現(xiàn)的程序性因素分析。
對政府治理水平的判斷，主要分三個層次展開，它們是：政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性、政府的有效性、中央政府的動員能力。其中前兩個層次分析常規(guī)情況下政府保障國家發(fā)展戰(zhàn)略實現(xiàn)的能力，后一個層次評價當發(fā)生危機事件時，中央政府是否有能力調動全社會的資源和力量應對挑戰(zhàn)，渡過難關，保證國家發(fā)展戰(zhàn)略的實現(xiàn)。
首先要考察中央政府政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性。政策具有穩(wěn)定性和連續(xù)性是國家形成政治、經濟和社會秩序的前提，合理的秩序提高了人們對未來的預見能力，便于政府和民眾從長遠的角度規(guī)劃未來發(fā)展，對經濟長期持續(xù)增長具有顯而易見的積極作用�？疾煺叻�(wěn)定性的基礎是判斷一國政局的穩(wěn)定性；其次針對不同的政體，判斷該國影響政策穩(wěn)定的因素有哪些，例如在三權分立的國家，考察立法、行政和司法機構之間的一致性和協(xié)調性，考察不同政黨的政策差異性、政黨剛性程度等；在權力集中度較高的國家考察領導更替方式是否常態(tài)化、軍隊在政治中的影響力如何、民眾的政治認同等�？疾煺呤欠窬哂羞B續(xù)性要判斷中央政府主觀上改變現(xiàn)有戰(zhàn)略和政策的可能性多大，為此要評價是否存在戰(zhàn)略調整的必要性，例如當前戰(zhàn)略的實施效果如何，民眾對該政府和相關政策的支持度，本屆政府人事上的變動等。
接著分析政府的有效性。政府的有效性是指政府的各分支機構恪盡職守，確保宏觀戰(zhàn)略和政策最大限度實現(xiàn)的能力。立法、行政和司法機關既是宏觀政策的制定者也是主要的執(zhí)行者，它們能否有效地履行職責是國家宏觀戰(zhàn)略實現(xiàn)的關鍵一環(huán)。對政府有效性的分析首先涉及的是標準問題，即什么樣的政府是有效的政府，是否存在一個統(tǒng)一的標準對此做出判斷。大公認為國情不同，政府的宏觀戰(zhàn)略不同，民眾的政治訴求不同，政府有效性的判斷標準便應存在差異。在已經實現(xiàn)現(xiàn)代化的國家，公民社會相對發(fā)達，人們的政治主張趨于多元化，政府治理只能反映這種社會現(xiàn)實，提高公民的政治參與度和政治透明度，才能有效地整合社會各方面的力量，保持社會的穩(wěn)定和經濟的相對增長；但是對規(guī)則的過分強調容易導致政治僵化，廣泛的政治參與有可能降低政府的決策效率，使政府在面對突發(fā)事件時的應對能力下降。在轉型經濟或新興市場國家，改革或快速發(fā)展使人們的利益關系急劇變化，社會動蕩因素增多，人們對政府治理水平的要求則側重于政府要有強有力的手段保持政局穩(wěn)定、社會穩(wěn)定，針對現(xiàn)實問題果斷出臺應對措施，執(zhí)行有力，以保障經濟增長的速度并逐步實現(xiàn)收入的相對公平分配；這種情況下，政治參與越廣泛，民主化程度越高，政策制定的難度就越大，過程越緩慢甚至出現(xiàn)社會動亂；這類國家的政治參與度和透明度、產權保護程度等指標要退居次要地位；它們在治理上存在的主要問題是政府決策出現(xiàn)失誤的代價可能會更大，法律不夠健全和執(zhí)行環(huán)境較差增加了經濟發(fā)展的成本。因此大公認為對于政府有效性的考察應具有一定的靈活性和針對性，要根據(jù)各國歷史、文化和國情的不同，發(fā)展階段的差異，有所側重地考察下列指標中的一部分，并且綜合各類優(yōu)劣勢做出全面評價：立法的科學性和效率、法律的統(tǒng)一和健全程度、行政效率、公務人員的素質、政府監(jiān)管水平、公眾參與度、透明度、司法的公平度與效率等。其中前兩個指標主要用于對立法機構的考察；中間五個指標主要用于對行政機構的考察；最后一個指標主要用于對司法機構的考察。
最后判斷中央政府的動員能力。中央政府的動員能力考察中央政府在面對重大情況或危機事件時，動員全社會的力量應對挑戰(zhàn)的能力，其中重點考慮的是政府在經濟動蕩，或出現(xiàn)償債風險時整合全社會的力量應對危機，調動各種社會資源穩(wěn)定經濟、保證國家信用的能力。國家的凝聚力和高度的政治認同是中央政府具有較強動員能力的基礎，執(zhí)政黨自身的組織深化程度、中央與地方的關系，特別是中央政府在財政和人事上對地方的制約能力則是中央政府動員能力的組織保障。
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國內安全狀況分析是對國家發(fā)展戰(zhàn)略的保障因素分析之二。良好的國家安全環(huán)境保障國家發(fā)展戰(zhàn)略的實現(xiàn)，國家發(fā)生安全事件對主權信用的直接影響是造成政府的安全支出大量增加，還款能力降低；間接影響是破壞社會穩(wěn)定，暗淡經濟發(fā)展前景。
在影響政府管理能力的四個要素中，國內安全狀況既考察中央政府的政策措施對國內安全的影響，又關注影響國內安全的客觀因素，因此是從主客觀因素相結合的角度分析中央政府的管理能力。首先當前世界各國的國內安全問題經常與民族、種族、宗教信仰和社會階層之間的矛盾糾纏在一起，表現(xiàn)為不同民族、種族和宗教信仰者和社會階層之間的利益沖突或文化沖突，各國長期積累的各類社會矛盾具有現(xiàn)實性，歷史性，這是影響國內安全的客觀因素；但是不容否認，一些國家中央政府的經濟發(fā)展政策、民族、種族、宗教、區(qū)域政策失當加劇了矛盾，推動了國內安全形勢的惡化，所以國內安全狀況的嚴重惡化其根本原因仍然是一個發(fā)展問題，是發(fā)展不平衡、財富分配不均的結果，民族、種族和宗教矛盾的突然爆發(fā)常常是這種深層次矛盾的載體。在一些國家發(fā)生的安全事件中，由來自國外勢力制造的恐怖主義事件，則主要是在世界范圍內發(fā)展不平衡，經濟和政治秩序不公正的反應。因此對國內安全狀況的分析是主客觀因素相結合的分析領域，一方面要分析中央政府的各項政策主張是否有利于各類社會矛盾的緩和，促進普遍的福利增長，另一方面分析影響國內安全的各類客觀因素，由此對一國的國內安全狀況及其未來發(fā)展趨勢做出的判斷。
影響國內安全狀況的因素既包括傳統(tǒng)安全因素也包括非傳統(tǒng)安全因素，要從影響經濟增長進而影響主權信用的角度有所側重地分析。在傳統(tǒng)安全因素中，內戰(zhàn)、社會沖突和動亂對主權信用的影響明顯，社會治安狀況次之。在非傳統(tǒng)安全因素中，頻繁發(fā)生的恐怖主義事件影響較明顯，自然災害、傳染性疾病等公共突發(fā)事件的影響次之。對經濟安全和金融安全的分析分別放在經濟實力和金融實力部分。
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對國際關系的分析是對國家發(fā)展戰(zhàn)略的保障因素分析之三。當今世界已經進入全球化時代，各個主權國家之間的聯(lián)系和影響愈發(fā)緊密，國際層面的因素已經對一個國家的發(fā)展進程產生了重大、甚至是決定性的影響，從而也影響了政府的償債能力。當采取強制方法解決國際爭端的嚴重情勢出現(xiàn)時，如禁運、封鎖、對外戰(zhàn)爭等，則可能由于嚴重影響社會安定、阻礙經濟發(fā)展和增加財政負擔從而對主權信用產生顯著影響，常態(tài)下的國際關系也會從國際安全、國際政治、國際經濟諸方面加強或削弱一國的主權信用。
對國際關系的分析主要在三個層次上展開，首先分析一國的國際戰(zhàn)略；然后分析該國在區(qū)域層面的國際關系；最后分析該國在全球層面的國際關系。對國際關系的分析也是主客觀因素相結合的分析領域，對一國國際戰(zhàn)略的分析側重考察中央政府的外交政策和外交能力，對兩個層面國際關系的分析既考察國際戰(zhàn)略的執(zhí)行效果，也關注該國開拓國際空間的外部條件約束，在主客觀因素全面考察的前提下，對該國的國際關系做出全面判斷，從而也就對保障國家發(fā)展戰(zhàn)略實現(xiàn)的外部因素做出了基本判斷。
對國際戰(zhàn)略的分析是國際關系分析的前提。國際戰(zhàn)略是主權國家在對外關系領域較長時期內所奉行的具有整體性、綱領性的主張,反映了該國的國際觀、對外利益和外交謀劃，決定了該國在處理地區(qū)和世界事務時的基本觀點和態(tài)度，對該國的國際關系形勢起主導性作用。
一國國際關系的區(qū)域層面主要關注以下三個問題：一是關注該國與其周邊鄰國的相互關系，鄰國關系對于大多數(shù)國家來說都是最為直接和現(xiàn)實的國際關系；二是關注該國與所在地區(qū)內主要大國的關系。由于地緣政治的邊際效應，如果該國與所在地區(qū)的大國在堅持獨立自主的前提下保持友好甚至緊密的關系，會對本國的主權信用起到增強的作用，反之亦然；三是關注該國與區(qū)域性國際組織的關系。在區(qū)域一體化程度各異的國家，區(qū)域性國際組織對成員國的經濟發(fā)展將產生不同程度的影響，進而影響該國的償債能力，在這方面最典型的例子是歐盟對其成員國產生的影響。
在全球層面上主要有兩個關注點：一是該國與全球性大國的關系；二是該國與全球性國際組織的關系。當今世界在向多極化演進的過程中始終以世界大國的主導為基礎和動力。冷戰(zhàn)結束后，美國成為唯一的超級大國，但是美國對國際事務的影響力隨著自身實力的下降目前呈衰減之勢，多極化中的其他幾個主要力量在加強，它們分別是歐盟、中國、日本和俄羅斯等，從而使多極化在一段時間內呈現(xiàn)出一超四強的格局。同時也要注意該國與全球性國際組織的關系，特別是對該國有可能提供融資支持的國際組織。在分析時既要看到大國和國際組織有可能對該國提供的支持和援助，也要考察它們?yōu)榇怂郊拥臈l件，分析這些條件有可能對該國產生的影響。事實證明，國際組織，特別是國際金融組織在一些國家出現(xiàn)經濟或金融困境時雖然為該國提供了暫時的融資支持，但是它們附加的改革條件則有可能損害該國的長遠利益，甚至成為該國發(fā)生危機的導火索。
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一、國家管理能力在大公國家信用評級中的地位和作用