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四、大公國(guó)家信用評(píng)級(jí)方法與國(guó)際主要同類評(píng)級(jí)方法的比較
目前世界上從事國(guó)家信用評(píng)級(jí)的機(jī)構(gòu)主要有三家，分別是：穆迪投資者服務(wù)公司、標(biāo)準(zhǔn)普爾金融服務(wù)公司和惠譽(yù)評(píng)級(jí)公司。三家評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)都對(duì)政府的執(zhí)政能力提出了各自的評(píng)價(jià)思路，但是它們的評(píng)級(jí)方法和操作體系與大公國(guó)家信用評(píng)級(jí)中的國(guó)家管理能力分析有本質(zhì)的差異。
穆迪對(duì)政府執(zhí)政能力的分析屬于四個(gè)一級(jí)要素之一，稱為“制度實(shí)力”，與“經(jīng)濟(jì)實(shí)力”一起共同構(gòu)成了對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)彈性的判斷，經(jīng)濟(jì)彈性是其三步分析法的第一步。標(biāo)普和惠譽(yù)均將相關(guān)內(nèi)容稱作“政治風(fēng)險(xiǎn)”，其中標(biāo)普將其作為主權(quán)評(píng)級(jí)方法中九個(gè)一級(jí)要素中的第一個(gè)要素，認(rèn)為通常來說政治風(fēng)險(xiǎn)是主權(quán)風(fēng)險(xiǎn)分析的核心�；葑u(yù)將其放在經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)特征因素下分析。
三家評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)該分析要素的名稱和地位在認(rèn)識(shí)上雖有所不同，但是它們對(duì)政府執(zhí)政能力的評(píng)級(jí)方法和操作體系則十分相似。從評(píng)級(jí)方法上看，三家評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)都認(rèn)為重要的制度或政府治理特征是：政治穩(wěn)定、尊重產(chǎn)權(quán)、政府行動(dòng)高效、具有可預(yù)見性、政策透明度高、權(quán)力分立、政治認(rèn)同度高。反面的情況是政治決策過程高度集中、政治參與度低、不夠透明。為此標(biāo)普舉出的正面典型是大多數(shù)歐盟國(guó)家，穆迪認(rèn)為恰當(dāng)?shù)睦邮羌尤霘W盟使中東歐國(guó)家政府治理水平顯著提高；從操作體系上看，穆迪和惠譽(yù)明確提出主要依據(jù)世界銀行的治理指數(shù)作為評(píng)價(jià)依據(jù)。
大公認(rèn)為，三家信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)政府執(zhí)政能力的考察主要存在兩個(gè)方面的缺陷：
第一，在評(píng)級(jí)方法上，主要以西方的政治理念作為評(píng)價(jià)各國(guó)政府執(zhí)政能力的標(biāo)準(zhǔn)。
無論從三家評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的評(píng)級(jí)方法中，還是從國(guó)家信用評(píng)級(jí)報(bào)告中，都能夠察覺到西方的政治理念左右著它們對(duì)政府執(zhí)政能力的判斷。它們并不將一國(guó)政府的宏觀戰(zhàn)略如何作為判斷其執(zhí)政水平的主要依據(jù)，而是衡量該國(guó)政府的治理水平是否達(dá)到了某種標(biāo)準(zhǔn)。這種標(biāo)準(zhǔn)的主要特征源于西方對(duì)于民主與法治的理解和這種思想在實(shí)踐層面的表現(xiàn)：政治參與度高、三權(quán)分立、政治透明度高等。它們的邏輯是：只有達(dá)到這種治理水平的國(guó)家才具有高度的制度實(shí)力或很低的政治風(fēng)險(xiǎn)，從而能夠保障經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)，提高國(guó)家信用。
然而實(shí)證研究表明，貧窮國(guó)家經(jīng)濟(jì)體系的缺陷，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的失敗本身并不是因?yàn)檎粔蛎裰�、缺乏透明度和產(chǎn)權(quán)保護(hù)；經(jīng)濟(jì)績(jī)效長(zhǎng)期優(yōu)秀的國(guó)家也并非都是有著公眾參與度高、透明等特征的政府，而是因?yàn)檎贫朔媳緡?guó)實(shí)際促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的國(guó)家戰(zhàn)略，并通過有效的手段保證戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。為此我們舉出若干實(shí)例為證。
拉美國(guó)家在一戰(zhàn)后實(shí)行進(jìn)口替代戰(zhàn)略，在政府的保護(hù)和干預(yù)下發(fā)展本國(guó)的制造業(yè)，到1980年拉美主要國(guó)家的工業(yè)已經(jīng)普遍達(dá)到較高水平。1933-1980年巴西和墨西哥的年平均增長(zhǎng)率分別是6.3%和6.4%，而在1983年實(shí)行新自由主義改革后，增長(zhǎng)率則明顯下降，1981-2000年巴西為2.1%，墨西哥為2.7%。韓國(guó)、中國(guó)臺(tái)灣和新加坡等東亞國(guó)家和地區(qū)在戰(zhàn)后制定了符合自身特點(diǎn)的發(fā)展戰(zhàn)略，并通過政府的強(qiáng)力控制有計(jì)劃地組織本國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，1960-1990年間韓國(guó)經(jīng)濟(jì)的年平均增長(zhǎng)率為6.0%，
中國(guó)臺(tái)灣為5.7%，新加坡為5.3%。上述國(guó)家和地區(qū)在發(fā)展速度最快的時(shí)期都沒有實(shí)行所謂的西方民主政治，政治的參與度、透明度等都不顯著，但是事實(shí)證明這些國(guó)家的政府制定了恰當(dāng)?shù)陌l(fā)展戰(zhàn)略并通過有效的措施促進(jìn)戰(zhàn)略的實(shí)施，這些國(guó)家和地區(qū)的政府管理能力是得到了事實(shí)證明的。
有鑒于此，大公的國(guó)家管理能力分析摒棄了依據(jù)某種形而上學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)政府執(zhí)政能力做出判斷的做法，而是實(shí)事求是地分析一國(guó)的國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略究竟是什么，政府的治理水平、國(guó)家的安全狀況和國(guó)際關(guān)系等內(nèi)外因素、主客觀因素能否保障其實(shí)現(xiàn)，并根據(jù)戰(zhàn)略執(zhí)行的實(shí)際效果最終對(duì)中央政府的管理能力做出判斷；而非偏離這個(gè)中心，單純考察一國(guó)政府的民主化程度、透明度、產(chǎn)權(quán)保護(hù)和法治等，即使擁有這些指標(biāo)的國(guó)家，如果政府的發(fā)展戰(zhàn)略出現(xiàn)偏差或無法實(shí)現(xiàn)也難以保證穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。
第二，在操作層面，過分依賴世界銀行的治理指數(shù)作為判斷依據(jù)。
研究表明，三家評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)各國(guó)國(guó)家信用評(píng)級(jí)結(jié)果的判斷與世界銀行治理指數(shù)的高低具有極強(qiáng)的相關(guān)性。利用數(shù)量化之后的信用級(jí)別，我們分別計(jì)算了世行治理指數(shù)的六個(gè)指標(biāo)與穆迪國(guó)家信用級(jí)別的皮爾遜相關(guān)系數(shù)，六個(gè)指標(biāo)與穆迪國(guó)家信用級(jí)別的相關(guān)性分別為公眾參與和責(zé)任制達(dá)到0.536、政治穩(wěn)定達(dá)到0.653、政府效率達(dá)到0.878、監(jiān)管質(zhì)量達(dá)到0.861、法治達(dá)到0.869、腐敗控制達(dá)到0.823，綜合指標(biāo)與穆迪國(guó)家評(píng)級(jí)的相關(guān)性為0.854。由于標(biāo)普和惠譽(yù)確定的國(guó)家信用級(jí)別與穆迪差異不大，其與世行治理指數(shù)的相關(guān)性也很強(qiáng)。
世行治理指數(shù)自1996年發(fā)布以來就受到很多國(guó)家、特別是廣大發(fā)展中國(guó)家的猛烈抨擊，批評(píng)主要針對(duì)指標(biāo)設(shè)計(jì)和數(shù)據(jù)來源兩個(gè)方面。在指標(biāo)設(shè)計(jì)方面，世行的指標(biāo)主要反映了西方的政治理念，特別是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)政府治理的理解；在數(shù)據(jù)來源方面，絕大多數(shù)一手?jǐn)?shù)據(jù)都來自西方發(fā)達(dá)國(guó)家意識(shí)形態(tài)主導(dǎo)下的各類機(jī)構(gòu)，如經(jīng)合組織、自由之屋、環(huán)球透視、經(jīng)濟(jì)學(xué)家情報(bào)社、蓋洛普世界調(diào)查、透明國(guó)際、無國(guó)界新聞工作者組織、世界銀行，甚至是發(fā)達(dá)國(guó)家政府的官方機(jī)構(gòu)，如美國(guó)國(guó)務(wù)院和法國(guó)政府。
世界銀行的治理指數(shù)無論從指標(biāo)設(shè)計(jì)和數(shù)據(jù)來源上都存在很大的問題。作為資信評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)，脫離從國(guó)家償債能力的角度針對(duì)政府治理能力的獨(dú)立分析，一味依賴第三方的某種排名，其評(píng)級(jí)結(jié)果的公信力自然會(huì)受到市場(chǎng)的質(zhì)疑。
大公的國(guó)家信用評(píng)級(jí)方法認(rèn)識(shí)到任何其他機(jī)構(gòu)提出的指數(shù)都不是從國(guó)家評(píng)級(jí)的角度做出的設(shè)計(jì)，單純地加以引進(jìn)并將其作為主要判斷依據(jù)會(huì)存在理念和方法上無法兼容的問題，從而降低評(píng)級(jí)質(zhì)量。因此放棄了簡(jiǎn)單拿來某種指數(shù)作為國(guó)家管理能力主要判斷依據(jù)的做法，而是對(duì)國(guó)家管理能力采取了綜合定性分析的方法，特別強(qiáng)調(diào)要針對(duì)各國(guó)國(guó)情的不同和發(fā)展階段的差異，采取辨證的方法對(duì)中央政府的執(zhí)政能力給出客觀的評(píng)價(jià)。
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一、國(guó)家管理能力在大公國(guó)家信用評(píng)級(jí)中的地位和作用